[尋找所羅門王的指環]國土計畫幫得了石虎嗎?

 

講題:國土計畫幫得了石虎嗎?講題:國土計畫幫得了石虎嗎?

講師:潘正正 /地球公民基金會研究員

    其實我們關注國土計畫有一段時間,然後因為現在國家整個空間規劃的事情,相對來說非常複雜、繁瑣,今天試著公民要怎麼理解這件事,稍微簡單的跟大家呈現一下,希望大家能夠理解這個體系,然後更積極的參與,藉由這些公民參與讓這些改變有扭轉的空間。

    空間規劃第一件事情,我們還是要請大家想像一下,假如我們今天漂流到一個無人島,你要怎麼規劃,我們漂流到這個島上的人共同生活的環境?相對來說好像,我們現在在講你要先去適度的調查,每個地方有什麼資源?有哪些敏感的狀態?你到底要怎麼樣分配大家生活的空間跟工作的空間,如果你需要狩獵或是其他生產空間,空間的關係到底是什麼?

    相對來說,你可能可以先有個基礎調查,然後再進行規劃,你的農地配置在旁邊,但可以跟狩獵活動有所區隔,不會讓動物踐踏你的農作,水資源流域的狀態也比較能夠掌握。

    但實際上,這樣的空間規劃,如果大家有玩過〈模擬城市〉類似的遊戲,可能會比較工具理性一點,或是科學理性一點的規劃,但實際上,我們今天在台灣有沒有辦法做到這些事情呢?相對來說是有困難度的,只能在某種程度上,去趨近,大家必須要知道,我們社會發展這麼久,不管是空間計畫或是環評制度,都是民國60幾年,甚至是民國80幾年才出現。我們台灣很早就有都市計畫的體系,台北在日據時代由日本政府引進,但是其他,所有非都市體系,它的相關法令在民國62年、63年區域計畫法通過之後才有。

    可是實際上,區域計畫法通過之後,也沒有辦法解決所有問題,甚至修法之後變得亂七八糟,甚至變成禍源。其實,我們先跳脫這些法令條文,或是法令沿革的過程,但是先給大家看待土地使用行為,我們可以從什麼樣的眼光去理解它。譬如說,第一件事情,我們現在跟土地所有使用相關的遊戲規則,你要怎麼去理解。

    當你看到一片土地,最重要的資訊,一開始就有三種資訊:第一個,土地所有權是誰的?它的土地使用、利用上面的身分是什麼?另外,他相關的,我們今天在討論任何的土地利用行為,或是在土地上進行的行為,它的行為管制到底是什麼東西?所謂的地權,可能是公有或私有,向我們今天看到許多中央山脈的保護區,相對來說,你要把它化作保護區管理可能都相對容易,因為它大部分是國有地。可是石虎遭遇的問題是什麼?因為牠在淺山地區,所以非常、非常多的地方,就算是林業用地也是私有地,你私有地要做嚴格的管制一定會遇到反彈,因為地方,每個人對發展的想像不一樣。

    所以每一塊土地的所有權,在某種程度方面,是看待議題時第一個要瞭解的資訊。第二件事情,土地利用、土地使用的身分,就是國家現在對於每一塊土地,它都有都市、區域計畫或者是國家公園計畫裡面給它的身分,它會有它的分區或是用地編定,根據用地編定它去決定,這塊土地到底可以做哪一些使用,然後它使用的強度是什麼。譬如說,所謂的使用類型,我的林業用地照理來說是做林業經營,但是很不幸的,我們的森林法也有開一些後門,如果大家去看非都市使用管制規定,可能會驚訝地發現,我們的林業用地可以直接容許做礦業使用,開礦跟森林感覺是完全不相干的事情,可是這就是我們最近在火熱處理、被打壓的議題。

    又或者說使用強度,如果在建築方面的話,那就是建地率和容積率的問題,你到底一塊地裡面,有多少地被你的屋頂蓋住,然後可以蓋幾層樓,大概是這樣子的概念。但是所謂行為管制,我們剛剛講到非都市使用管制規則,規定了林業用地可以做哪些使用,但是它其實,照理來說在林業用地上進行的行為,它都是要受到森林法的管制,又或者說,非都市使用管制規則同時決定了我們農務用地上可以做哪些使用。但是實際上,你農務用地或者說農業相關的行為、農地的保護,其實要回歸到農業發展條例這些諸般法規、目的事業主管機關,他們的政策去決定,所以大家可能要知道的一件事情是,我們希望除了環評,其他目的主管機關要發揮更大的作用。

    這個裡面包括了區域計畫、以後要取代它的國土計劃,但是同時,那個東西本身並不是從內政部自己長出來,某種程度上,必須要其他目的事業主管法規要有先一步的改變它才有辦法阻止,它可以容許做礦業使用時,你要怎麼要求內政部不允許林業用地做礦業使用呢?或者是說,我們的農業發展條例,允許農務用地可以蓋農舍的時候,你的內政部非都市使用管制規則裡面就不可能禁止農務用地蓋農舍,可是我們農務用地現在的邏輯是不能有建地,就是你的農業發展區不能有建地。但是,農舍因為農發條例允許,所以不在建地的邏輯當中。

    目的主管機關要發揮作用,或是要發生改變,這件事情不是只有說我們在這裡對所有開發行為去把關的環評或土地開發制度的主管機關要負起責任而已,有時候,我們必須要去扭轉,要去挑戰、戰鬥的對象是其它的目的主管機關,譬如我們這些森林的主管機關,或者說是我們的經濟部跟交通部,這些有更多細節,我們在看任何的開發行為時,要怎麼評價它?這個評價,在我們現在政府的制度裡面,到底有沒有相應審查的機會?

    我們通常會說,我們看一個開發行為,會問它是不是對的事情?有沒有在對的地點進行?有沒有用相對來說比較對的方式?另外造成誰的特別犧牲?這個需求合不合理,在現在的制度下面,它就是每個目的事業主管機關去評估。其實現在大部分的開發案,看的問題都是,關於需求合不合理這件事情上,判斷的權責都是在各個目的事業主管機關,然後它沒有公開參與的程序,所以沒有辦法被討論。

    你要進到第二個環節,你有沒有在對的地方進行?通常是國土管理的機關也就是內政部來負責,或者是說它有沒有對的方式,相對比較好的方式來進行?譬如說環境影響評估,它由環保署、或各個地方的環保局來審查。相對來說,一開始的需求沒有被挑戰,會造成很多時候的講法,就會被打成是開發案的阻擋者,所有的責任都在他們身上,可是實際上,問題的根源往往是譬如說,交通部、觀光局你的觀光政策到底是什麼?你為什麼會放行一堆爭議這麼大的觀光開發計畫?又或者是說,你的道路生活圈他的邏輯到底在哪裡,為什麼會有這麼多浮濫的交通建設?

   

    我們現在的問題在,你要怎麼樣讓一個對於對的事情,它的討論空間能夠被撐開?相對來說,這是非常公民、政治運動性的爭取過程。我們要講的是說,現在國土計劃給了我們還不錯的機會,它到底能不能造成改變?一切都在未定之數。

    只是說風險管理,我們剛剛有講到一些環境敏感區,有時候我們對於敏感區的理解,要從它是容易致災或受災這件事情來看,可是在今天石虎的狀況裡面,我們就不用太去管他。稍微跟大家解釋一下,我們現在國家空間治理的制度,我們大概有都市土地、非都市土地的主管機制。他的邏輯照理來說,先去瞭解、做基礎調查、協調,進行議題的分析,對於比較適宜去做哪一種類型使用的土地去做規劃,基本上,就是要做到空間秩序上的協調。

    譬如說,你的工業區就不應該長在農業區中間,這樣非常容易可以理解邏輯的事情。或者是說,你在每個分區中間融合的地方,讓它彼此的衝突不要這麼劇烈,有時候其他目的主管機關,必須要用政策去協調。譬如說區域計畫法,在當初立法的時候,是聯合國跟美軍的顧問團在協助,他們在當初做了相當多議題的相關研究,那個時候舊有違章工廠的調查報告,實際上台灣這麼多年來問題越來越嚴重,也就是說區域計畫法,它在一開始訂定之初,以法規面來說,不是那麼爛的法令,它最大的問題在沒有被好好執行。一開始,我們用類似現況編定的概念,你這個分區邏輯,照理來說是調查,依據這個狀況下去分區,但是我們當初區域計畫法通過的時候,用的分區跟用地編地的方式是現況分定,我不管你這塊土地的特性是什麼,或是我們有沒有做土壤調查,而是你當時這塊土地在做什麼使用,就把他編成什麼使用,其實舊的區域計畫,它從一開始規劃的理性就不足夠,只是一個凍結現狀的邏輯,再加上,你想要去凍結現狀遭遇到的就是不斷被挑戰,因為你的現狀沒辦法被維持,後來這個法律不斷被修,譬如說有開發許可的制度,要去做分區和土地的變更。

    可是原本他的分區,空間計畫希望達到的效果是這樣,農地很完整,或者是都會區相對來說看起來很有秩序的空間。在台灣有這樣的空間,譬如說台東池上,大家聚居的地方和農耕地方分割非常明顯,但是比較殘酷的現實是像這樣,特定農業區和旁邊工業區看不出來有什麼不一樣,我們過去的區域計畫,尤其在這幾年,災害非常頻繁的狀況下,我們的農地不斷被更改,違章工廠全台灣估計起來超過七萬間,比較大規模是七萬間,但是小規模不計入,藉由調高工廠認定標準等等計算下去,說不定超過十萬間的違章工廠流竄在我們的農地上面。都市的擴張整個不受編制,我們可以說,之前的區域計畫跟區域計畫法整個就是大仆街,尤其是剛剛有講到的開發許可狀況,它會變成說,你原本的計畫是一回事,但是每一個開發案提出,我都可以去申請,我要去改變你原本的規劃,甚至那個改變在一定的規模之下,不需要經過區委會,所以也不需要改變原本的規劃書,所以以前的區域計畫,基本上是沒有完全實際作用的一本書。

    國土計劃的問題在於是不是真正能解決、解緩、稍微改善以前留下來的問題,現在看到我們國土,以國土計畫法的四大分區分下去,還是會不斷面臨到這些問題,你的國土保育區,礦產還是會塞在裡面。農業發展區看起來還是有農舍、非常多的違章住宅甚至工廠,你的山地農業、甲地造林、我們城鄉發展區等等,這些問題都不是一個法規轉換就會消失。

    台灣環境大家都知道,地質再加上氣候,我們的山坡地,不只是山坡地相對來說有非常多的敏感區,我們敏感類型大概可分為災害型、生態型、水資源這些資源型的敏感,也有可能是景觀上面。以真正台灣的土地,以國際上通常針對敏感性的區分標準來說的話,全台灣三分之二以上的土地都在敏感區,這是台灣非常艱困的挑戰,你要怎麼樣讓地狹人稠,環境來說本質條件不是那麼適宜開發的地方,能夠讓人與人和環境去協調,相對來說是很困難的事。

    我們稍微盤點一下石虎居住的山坡地,可能常有的環境議題會有那些?最主要第一個,山區道路的開發不僅會誘發災害,會讓人、車各種開發都上山是所有問題的起始。我們有山坡地農業,山坡地農業常常有的問題,譬如說超限利用,其實還有一個問題,你合法不合理的使用。剛剛有講到,很多是按照現況去編定,所以就算是農務用地,其實它不見得以現在的環境標準來說,它是適宜或開發利用的土地,其實很有可能在山坡地敏感區之類的區域。又或者是說,大家都在講說農舍造成農地破碎,但我們觀察到,農舍的問題在特定農業造成的是一種問題,在山坡地上造成的是另外一個問題。

    我們在山坡地上常常看到的是你照理來說山坡地的任何的社區開發,都必須進行環評,進行土地開發審查。但是實際上,一旦它用分割土地,把山坡地以上的農務用地切割成好幾塊,變成台北有錢人來的度假勝區,這樣子的狀況,它不需要通過環評或土地開發審查,就會發現在山坡地上很危險的地區,蓋了許多別墅。甚至有一年的颱風,苗栗那裏就當地人戲稱為國會山莊的檜木小木屋的別墅群,十二棟裡面垮了十棟,沒有人員傷亡,因為颱風來的時候是平常天,沒有人在別墅裡度假,但呈現的是山坡地農舍,對國土安全上非常危險的漏洞。

    其他像不當工程採取,如礦石採取,印象中採礦尤其最近礦業議題都是大理石礦,譬如苗栗,大概是全台灣細砂礦數量最多的地方,南投也有很多水晶礦,這到底是什麼東西呢?在台灣的脈絡底下,比較接近陸上採砂,本身的礦種並不能用礦產使用,其實在礦業法,很多次的修法中,被開了一個後門。

    山坡地農舍的規劃公司會幫你看切成幾塊,做了簡單的水保,感覺可以退休或假日去度假的地方,又或者是說,清境非常多的旅館也都是農舍。台灣的狀況是每次有大災難來襲時,就說我們的國土計畫法要通過,但拖了二十幾年都沒有過,一直到2015年時,在各界完全沒有預期的情況下,居然通過了,它的通過不僅讓行政單位,也讓民間完全措手不及。說實話,這幾年我們開始參加區委會,參加裡面個案審查的監督工作,以前環保團體的戰場大都在環評,只是我們剛剛講的四個問題,是不是對的事、有沒有在對的地方、有沒有用對的方式進行?我們希望可以從第三階往第二、第一階前進,但是其實,現在有在關心各個地方的區域計畫、都委會或都委會的團體相對非常少,除非遇到迫遷的案件,實際上,那些開發案的審查,已經是我們所有公民,可以監督的唯一的機會,如果連這個機會都沒有,後面的開發案要擋它,其實是難上加難。

    在國土計畫法通過之前,因為內政部營建署覺得,我們國土法大概永遠沒有通過的可能,所以在前面幾年,在推動全國區域計畫,要做各縣市的區域計劃,試圖用區域計畫法的法規,模擬我們國土法要求大家做的東西,所以其實已經有逐步的成果,根本要做的事情,不管是區域計畫或國土計畫,第一個你的國土地話要對整體國土上的使用,訂出指導性原則,然後各個縣市還要訂區域計畫或國土計畫,我們現在國家公園土地、非都市土地,或者是都市土地,它就要打入國土計畫法內的四大功能分區,國土保育、海洋資源、農業發展和城鄉發展地區,下面還有不同的類型,其實還是分區的概念,但是它會有一個主要功能,下面的使用,照理來說都要跟主要功能,做某個程度的相容。

    之前的區域計畫,為什麼沒辦法發揮作用?因為你寫計畫內政部寫自己的,但是其他的部會完全不會鳥你,環保署之前的狀況也是,其實其他部會到現在不會理他們。其實是台灣長久以來的狀態,每個部位之間拳頭的大小不一,所以之後照理來說,國土計畫希望扮演到一個功能,國土計畫跟各個部門之間的計畫要能相協調,國土計畫審議會的戰場,不管在內政部或行政院都會有,這件事情,我們會講說,你對於第一階段什麼是對的事情,因為他要去協調什麼是國土計畫跟部門計畫,也就是說,你的空間計畫有機會去挑戰你的部門是不正確,所以會開啟對這些目的事業主管機關計畫或邏輯的挑戰空間。

    稍微跟大家分享一下,最近炒得很大,像礦或違章工廠的議題處理上的經驗,像礦的問題在它超級不合理,居然在水源保安林,大家可以想像嗎?我們的礦按照憲法來說應該要全民所有,但實際上,它就是被少數的財團做把持,尤其是台灣絕大多數都是用來生產水泥的礦,但其實我們的水泥一直產量過剩。我們的礦務局就是經濟部下面,典型從來沒有被公民團體挑戰的機關,他們的恐龍程度讓人瞠目結舌,會做很多明明連法規都不允許的事情,譬如在完全禁採的地區把礦源給了人家。

    又或者是說,就現有的礦業法合法但是完全不合理的事,他們又用賤價外銷,外銷價格比賣給國內還便宜很多。所以其實之前的作法是,這件事情為什麼跟國土計畫有關係?這件事情,就在挑戰區委會非督管,對營業用地、對礦的容許使用,我們也得到區委大會的認同。

    他們做了一個決議,認為要建議內政部去修改非督管,因為他們認為礦業開發和林業用地,它的使用是完全不相容的,至少要訂下開發規模的限制,以後的狀態,他們修訂法規的方向是說如果超過兩公頃以上的礦業開發,就必須進區委會去做審查。

    現在跟內政部角力的事情,未來國土計畫規劃上面時,你礦業開發,要受空間開發約制到哪裡?那是我們正在角力的事情。台灣很大的問題,這些舊礦,在經濟部曲解法令的狀態下,從頭到尾,從來沒有經過環境評估與審查一直開到今天。

    另外台灣違章工廠的狀況是什麼呢?台灣違章工廠問題這麼嚴重,其實是各個機關,不斷共同怠惰之下,造就出來的問題,他們每個人每次被質疑時,就說這是歷史共業。像我們之前在台中區域計畫裡,先逼台中市政府,對他們違章工廠的督導和遷移做了輔導和提出政策。他們有了一些,譬如說新建的違章工廠即報即拆,新建的產業園區一定要優先收納、輔導遷移的違章工廠,最近還承諾五年內沒有遷移掉的違章工廠需進行拆除,要到了這樣的東西,原本完全不作為的中央政府就開始有壓力,他們至少也要提出這樣的說法,又或者是說,最近張景森當了我們的共同舉報人,舉報彰化縣三間新建的違章工廠。其實在跟委員會,又或者是說你在這些空間地方計畫,不斷角力當中你可以要到政策,有時候真的是去運動、角力的過程,怎樣從各個不同的單位,各要到一點東西,去撐出一個局面可以一口氣突破。

    譬如說,我們現在非常希望礦業法的修草法案可以通過,像我們剛剛講的農舍問題,在未來各個縣市,關鍵的苗栗、台中、南投縣的縣市國土計畫,能不能就直接對山坡地作更嚴格的管制,這都是一樣的邏輯,你要怎麼從各個縣市區域的計畫要到一些東西,甚至去從中央的計畫,像我們之前,有要到的是說,中央的全國區域計畫已經承諾,不要有新建的高山道路,但是我們還沒有要到的是拓寬的工程,還有淺山的問題到底要怎麼解決,不過這些東西都是我們一步一步,怎麼要到東西的過程。所以,每一個議題都要從裡面本身的法規,這個問題出現的錯綜複雜裡面去做解析,一個一個各個擊破,對應的可能是好幾個機關,不斷跟大家講說利用和行為管制,這個是大家在考量一個議題的時候,一定要想的問題,要把對口的對象跟目標找出來。