[尋找所羅門王的指環]環評角色與環評前後

 

講題:環評角色與環評前後講題:環評角色與環評前後


講師:劉威廷 /觀察家生態顧問有限公司動物部經理

    今天會談很多非常法規的東西,我想在座的各位,會對環評的認識跟期待會有很大的差異。簡單說,我今天從相關法規開始講,希望大家可以知道,在我來看,環評在什麼位置,先天有什麼限制,後天有什麼不足,我們可以做什麼?有些案例可以來看這件事情。

    環評就是在一個位置而已,很多人都期待說,所有開發行為,只要環評制度夠好,問題通通可以解決,事實上不是這個樣子,我們可以看一下,剛美汀和博士都有談到石虎,我們來看看,這六大類哪些東西可能可以跟環評有關。

    棲息地減少破碎化是一種狀況,確實環評可以處理一些問題,但是並不是全部。很多棲息地減少破碎是不需要環評的,譬如說農舍開發。農藥環評大概管不到。人與石虎的衝突,這個環評有幫助,有正面也有負面,美汀有提到,我們

很多案子變成把石虎推到最前線,反而造成、增加很多衝突,不一定是環評可以解決的問題。

    道路的問題,切割和路殺問題,環評管的可能是新建的道路、拓寬的道路,既有道路是環評管不到,裏頭三項跟環評有些關係。我們看開發行為,會有哪些行政程序,這裡給大家看的有三類,你可以看到,環評在裡面只是佔一個位置,對開發單位來說,他自己本身要計畫核定,研究開發案件的可行性如何,有什麼樣方案可行、有沒有預算,OK之後再進行規劃、設計後開始施工營運,這是對開發單位來說的程序。

    對政府單位來說,他怎麼去處理?行政院、立法院,如果是中央政府的相關計畫他要審核、核定預算,地方政府的話他有開發目的的主管機關還有地方政府的審議,私人的話如果牽涉到土地利用的問題,也需要經過主管機關的審議,其他還有哪些審議程序?如果有牽涉到土地變更,現在是非都和都市土地由區委會、都委會在審查。環境影響評估,在這裡確實有需要經過評估,在中央的話是環保署,地方管理為環保局。另外,現在公共工程委員會,現在討論公共工程生態檢核的草案,這個東西滿重要的,以後可能是除了少數,譬如說救災搶險的工程以外,剩下的公共工程都需要跑一個生態檢核,環評很多東西都不管,生態檢核畢竟是個比較快速、簡單的程序,但還是很重要的突破。另外還有很多其他的管理,開發行為如果牽涉到不同的用地,那個用地有法令去限制的話,你要符合法令的要求、法令主管機關的審查。

    這邊是和環境影響因素有關的規範和法令,環境影響評估法,它有實行細則,有一個東西叫政策環評,針對一些比較重要的政策而定。環境影響評估,細目還有範圍有一個認定標準,作業有作業準則,各類的評估項目,他可能會制定一個評估技術規範,如生態部分就有動物評估技術規範、植物生態評估技術規範,還有海洋的規範。這些東西會產出來的報告書,包括環說書,這是第一階的環評,環境影響評估報告書是第二階產出來的東西,另外還有環境影響差異報告,這個東西後面會談到,它就是如果你通過環評了,但是你之後的開發行為又有大的變更,你要在送這份東西,為什麼它重要?待會會談到,現在環評程序,常常在規劃、設計已經差不多了才進入環評,這時候才做生態調查,真的發現有很大的影響,基本上已經來不及了,變更就要送出東西,可能之前做的很多東西都白費了要重來,所以這會是很大的問題。還有其他的報告,如果你三年以上沒有開發,你要重新開發要送一些報告書,或是環評承諾的監督,後續的追蹤要做的調查報告書。

    哪裡可以看到這些書件?環保署網站裡面有環評書件查詢,就可以看到新的書件,做些關鍵字的篩選,關鍵字key進去就可以看到相關各類的報告,有些變更內容對照表或是它有寫環說書,最後,有個很重要的工作,希望大家能夠關心大家周邊的開發案件,怎麼關心?就從這邊來看,可以下載相關報告,當然這個部分也會牽涉到如果是環保局審查的案件,它這個部分的報告書品質、上傳時間等都會差一些,我們來看剛剛提到的法令,環境評估法很簡單的說要預防、減輕開發行為的不良影響,包括開發行為或政府政策,對環境可能影響的程度與範圍,在事前,調查、預測、分析、評定,提出一個管理計畫,公開說明和接受審查,這是環境影響評估法說的事情。

    事前細則裡面,訂了一些東西,包含程序:公開、辦理說明會、提出環境影響說明書、送到環保機關審查,通過以後送到大會討論,如果通過就OK,如果有重大影響,哪些影響後面還會訂,進二階環評,如果影響過大會否決、退回、駁回,不再送回專案小組再審。環保署審還是環保局審?也有在細則中有訂,例如如果是工業區三十公頃上下,主管機關就不一樣類似像這樣的原則。

    哪些東西要進二階環境影響評估,有三個東西,如附表,有哪些東西影響很大一定要進二階?如高快速道路三十公里以上之類重大的開發案件,或是說一階環評審查,環說書的時候,委員認為有重大影響,什麼叫重大影響?當然訂的很簡單,譬如說對保育類、珍貴稀有動物的棲息生存有顯著不利影響,基本上,剛剛談到苗栗、台中、南投五百公尺以下的開發案都符合啊,全部都要進二階,但不是,還是由委員會討論、認定。另外,開發單位可以自願進二階,現在談到比較多這樣的案子,通常原因是他們知道我這個案子一階會審很久還是會進二階,還是要把還說書做完,送進審查時就提自願進二階,可以減省一些時間。

    接下來要講─應實施環境影響細目與範圍認定標準,它裡面談的就是要做環評的範圍和細目,環境影響評估法有說簡單說哪些事情要做環評?但是在這邊,有更詳細的認定,譬如環境影響評估說道路可能要做環評,怎麼樣的道路要做環評?細目中有說,高快速道路興建一定要做環評,如果是一般的道路,或是高快速道路的交流道,符合下列情形要做環評,譬如說如果在保護區要做環評,在山坡地的話用長度長度2.5里以上才要做環評,如果都不是,只是在非都土地的話,十公里以上要做環評。所以這邊可以看到,道路在十公里以下、非都土地、非山坡地就不用環評,在山坡地2.5公里以下也不用環評,所以環評不是全部都管,拓寬也有一樣的規定,所以一個道路的開發那些要做環評,就做了很細的規定。

    農舍的開發不用做環評,農舍開發大概四十戶以上開發或許才需要做環評,當然有些跟水保法相關的部分,還是要符合、接受法令主管機關的要求和審查,接下來是作業準則,作業準則在談環說書或評估書要怎麼寫,包括評估者、撰寫者的資格是什麼,你要填寫環境敏感區位及特定區位調查表,這個部分,在最近三月的時候,環保署公告修訂的草案也有做一些修改,簡單看,如果你有在禁止業務開發的區域,原則上不用送環評是不能開發的。如果是在限制開發業務的區域,你要符合該法令的限制,法令會限制的很多,野保法、文資法等,這些法令和法令主管機關,要擔負起法令的功能。

    作業準則有規定,你要做哪些的評估項目,裡面有特別強調要優先引用政府最新公布資料,這個在生態部分其實滿重要,我們其實很缺乏基礎資料,說明書要包括哪些內容?這邊有寫,裡面比較相關的是,他需要了解環境現況,環境現況的瞭解有哪些?裡面有一項是生態,瞭解環境現況以後,就要去預測可能的影響、提出保護的對策或是方案。

    接下來是規範,怎麼去瞭解環境現況的項目?在生態,我剛剛說有三個規範,動物生態評估技術規範,就是規定動物生態要怎麼去評估,包括要求有環境現況說明,要有背景調查、影響評估、環境監測,他規定,其實不是規定,他建議調查範圍、分析方式,他有規定哪些項目要做調查,在陸域和水域部分,陸域包括哺乳類、鳥類、爬蟲類、兩生類和蝴蝶。蜻蜓放在水域的部分,為什麼說是建議呢?其實各類的開發行為,它所在環境狀況非常、非常複雜,不可能有個規範要求說怎麼做就怎麼做。譬如說很早期,環評剛修訂技術規範第一版時,有談到,哺乳動物調查只有談到抓老鼠,哺乳動物要用鼠籠去抓、去做調查,可是老鼠是很常見的種類,抓很多也不能評估什麼影響,反而是中大型哺乳動物怎麼去做調查,但是他也不能要求,每一個計劃都要做自動照相機,很多計畫在都會區,你放自動照相機不知道要調查什麼,變成說只能建議,它寫因為哺乳類體型差異很大,要採用多種調查方法,它僅就過去三十年來大家用的方法分別介紹,所以說,它沒有嚴格規定要用什麼,可想而知,一般開發單位就用最簡單的方式做調查。這邊還有規定其他的,它有把台灣分成三級區域,第一級是最普通的,海拔一百公尺以下不含山坡地,第二級就是山坡地和比較沒有那麼敏感的保護區,第三級就是動物保護區、自然保護區等,這個分級是為什麼?規定你的調查次數,但是這邊也只是個範圍而已,譬如說第一期過後要做兩季調查,第二期做兩到四季,但是我做兩季就符合規範啦,所以…這邊規定調查範圍要多大,開發區周邊五百公尺還是一公里之類的。

    整理相關規定,已經可以看出什麼樣的問題,第一個,就是我剛剛強調的,它在審查的位置,但不是所有開發行為都管,還有很多法令與主管機關,這些法令與主觀機關應該也要發揮功能,現在環保署它修些相關法令,有朝這個方向在走。希望不要疊床架屋,有些法令已經去限制你了,應該先滿足這些法令的要求。第二個是,剛剛規範有說,原則上是短時間要做一個評估,把說明書產出來,所以只能在開發行為規劃、設計階段,做一個快速評估,規劃設計之前,沒辦法去做環評,因為可能路線與其他因素都還沒有確定要怎麼影響?如果我是到規劃設計出來才做生態評估調查,發現很大的問題,很難有調整的空間,所以這是它先天上的狀況。

    另外,在作業準則訂了非常多的評估項目,但現在的狀況是交通的歸交通,生態的歸生態,噪音歸噪音,各自負責,很多問題不是我自己評估完影響,我自己提出對策跟其他東西都沒有關係,動物也會受噪音影響,噪音只管人的噪音,動物的噪音怎麼辦?包括說,大家都在說經濟效益如何,但是,如果只管經濟,生態這邊都不談的話也很不合理。

    另外,作業準則跟規範很難訂出一個標準,適合所有的開發行為,生態來說相關的調查不足,生態的東西不可能很短的時間產出,作業準則有說,要優先使用政府公開資料,但是政府的資料很少,很多研究還很慢,也沒有足夠長期的資料,所以資料不夠。我們研究也少,就算調查到石虎,兩次調查,正好調查到石虎,怎麼去談影響多少?基本上就是誰說了算。相對的,我提出一個對策來,自己也沒辦法確定有什麼成效,台灣相關調查不足或是根本沒有所造成的問題。

    我通過環評以後,可能因為我提了很多減輕保護對策,所以環保署覺得這個對策可以有效減輕影響所以通過環評,但是這個對策怎麼去監督、追蹤成效?還有如果沒有滿足,怎麼處罰?我們常看到很多新聞,連空汙、水汙都沒有辦法抓到,或是抓到也不能有效懲罰更何況生態,很少看到環保署針對生態做督察,我們生態都有做監測計畫,譬如說每一季去做鳥類生態調查,但是誰能告訴我這次鳥類調查二十種、下次三十種代表什麼意義?前幾年,曾經因為一些要求,大家嘗試停工機制,你生態出了什麼資料,調查出來的資料,發現有什麼樣的狀況時,你就必須停工,但是那個問題很大,我印象中,這幾年提了一些停工機制,各種各樣的停工機制都有,譬如有用某種鳥類數量分析,然後看怎麼低於標準就停工,也有加保育類、稀有物種,如果牠跑進工區來就要停工,出發點不一樣,所以這部分確實很困難。

    最後,評估者一般講是顧問公司,主管機關包括審查機關、目的事業主管機關,還有審查者也就是環評委員,有沒有足夠的能力,譬如說以環評委員與主管機關來說,不是說他們的能力很差,我們現在的開發案件非常多,每個環評書都厚厚一本,一個委員要參加非常多的審查案件,他怎麼有辦法每個報告我都讀的很清楚?當然專業更不用講了,這麼多的專業在裡面,一個委員怎麼有辦法清楚找到問題,當然還有良知問題,這個部分就複雜了。所以這又是另外一個大問題,不管是評估單位、主管機關或審查者,他在能力專業衡量之上,都是常看到的問題或有爭議的地方。

    環評它所在開發行為、規劃設計行為階段,才能進場去做評估,這個有什麼樣的問題?剛剛有簡單講,以公共工程全生命週期來看,可分成可行性研究、規劃設計施工,從道路來看,可行性研究在做什麼,大概有起點和終點,我有一個目的,譬如說哪裡的港口,貨物要送到哪裡,中間怎麼走不知道,可行性研究就是去研究好哪一個路廊問題最少,進入規劃階段,把一個路線訂出來,寬度可能還是有五公里寬,再來設計要很清楚的規劃,如果說完整的看生命週期做生態可量的話可以怎麼做。

    可行性的時候,當然公部門,或是說交通部下面很多單位,它在開路的時候都有可行性研究報告,但是現在大部分的問題是可行性研究不含生態,會做經濟分析、土地徵收的考量可行性,但是生態沒有研究。這幾年,國光局做了滿多可行性研究時納入生態考量,譬如說可以畫出很多保護區來,保護區限制開發嘛,你幹嘛去找麻煩,路廊避開這些保護區,規劃路廊放大哪邊是敏感棲地,譬如說姜博士提到的關鍵棲地。這個程序是好的,但是我們是在這邊才出現環境影響評估,而且是唯一的一次,它就有很多的問題,你規劃路線完整了,你發現問題不可能全部重來,只能說顧問公司你去想辦法提出解決對策。

    這個案例給大家簡單看一下,這是高公局的案例,它需要從大園交流道延伸到台61線,當然它有些目的或是必要性的說法,但它可行性研究就做了,我要怎麼走都可以選擇,所以在生態部分怎麼考量,把生態敏感區、國家重要濕地避開,再去做比較全面的調查,再去瞭解哪個路廊方案是最好的,所以這樣子的過程,從可行性研究的生態到環評審查,確定路廊後,再把通過國家重要濕地的部分先排除掉,所以通過環評審查了,但是環評還是很多問題,國家重要濕地範圍被變更了,本來台61線公測有國家重要濕地範圍取消掉了,所以接下來的評估就會很不一樣。這是我整理一下,過去十年間,苗栗縣和南投縣有哪些環境影響說明書,這些不會是全部,我們看到很多問題,所以這不會是全部,包括很久以前它通過環評,現在要送環差了也在裡面,可以看到苗栗有68件、南投34件,都是道路開發最多,除了道路開發外,南投的休閒遊憩比較多都是在日月潭那一帶,苗栗這邊是工業廠房比較多。以石虎為例會有什麼問題?兩季相隔75到90天,就是說75天做兩次就好,但是最新的研究,要用紅外線自動相機調查石虎至少要83~104天,這些都沒有不滿足最新的研究,這叫規範落後還是無法面面俱到?還是說我不可能做到那麼多,如果有相關研究讓我引用就好,但是我們沒有那樣的相關研究,當然苗栗、南投地區比較足夠,另外就是有調查到打混摸魚或既有資料還是有,以及怎麼評估影響和對策?

    來看台13線圖片,裡面有幾件調查案件有調查到石虎?只有兩條案件,沒有調查到石虎為什麼?很早期的因為沒有用自動相機就很難調查,其實通通都有,有撞死過石虎的,但是環評報告就是沒有出現,還有植物,植物問題不太一樣,此外大田鱉不是保育類動物,不是環評所要求調查的動物,所以很難調查,雖然很多敏感的水域但不會出現在報告裡,但是其他學者的資料都有石虎和路殺啊,還是要做拓寬,這都是地方政府環保局審查的案件。

    我拿台13的案件來說,因為這案子鬧很大,它從98年開始做到現在快20年了,還說書有3+1次一次是大會,通過了,但是因為變更內容,所以送還差報告在2011年送,它那麼久才送,所以還要做現況差異及分析檢討報告,都審了很多次最後被駁回,說要參考各方意見,考量石虎的保育,提出更好的方案,被駁回了,它又送了公務總局說要有可行性檢討及規劃,發了生態環境專案,被打槍又被收回。

    但是可以看到8.5公里造價52億,20年來花了多少計畫經費,造成很多社回衝突和環境成本的案子,這個要怪誰?第一個開發目的、必要性與效益部分,你要開一條路,總要有開通經濟效益,在環差報告很多人質疑這點,因為開發單位說,可以減少台13線的交通量,也就是說對既有台13的交通量很好,可以少國道1號的交通量,也很好,所以這條路很重要。

    很多人質疑,等到2105年可行性減討路線的時候,說法又不一樣了,國一交流道通車以後,台13的交通量下降,看起來國一已經負擔外環道的功能,所以外環道如果再開闢的話,無法有效解決交通問題。換一個說法,所以不是生態的部分很難評估,你說交通專業都可以這樣子,環評委員要怎麼面對這樣的評估報告?他不可能有更好的專業,或是他要很努力的看這個報告,做一些研究,才可以有更好的專業。但他又提出好幾個方案,從裡面選了三個方案,這三個方案可能是好的又換了三個方案,之前他被駁回的時候,一般我們說,我們無法評估影響、無法提出對策是什麼問題?

    常常這我們也都會寫,怎麼減輕呢?夜間避免施作,欲施做降低強度,但這樣寫有任何意義嗎?我提供適當大小的緩衝區,什麼叫做適當大小?再來,在施工區發現死亡石虎,去釐清死亡原因跟施工有關,這也幾乎沒有停工機制的意義,提了很多隧道跟高架橋,這也沒有確定。

    我承諾你,讓我開發以後會做研究,去研究看看影響怎麼樣,但是我已經開發了,而且這個研究沒有反映效益,他也提了很特別的生態補償方式,這是他的生態廊道,也是沒有資料只好評估,但這有什麼證明?可能沒有。而且,他提了很多生態廊道,但不是開發前,隨便放幾個地方就是生態廊道,他有一個作法,而且重點可能不是路殺,還有道路切割,還有很多影響。

    這是一個簡單的作法,你要找出可能有哪些原因會造成路殺才可以提出改善方式,不一定是生態廊道,國外有哪些案例,過去西表島有130座動物通道但路殺還是衝到高峰,韓國跨越式,研究單位自己做評估,蓋完後很少去瞭解成效如何,很多就像我們環評,我要開發了就放兩個通道就可以開發,所以才會這麼多。這是生態補償,生態補償怎麼辦?選了三塊叫做可以補償這邊的棲地損失,但是這三塊都是很好的棲地,而且這三塊是很獨立的小區塊,對石虎來說功能性可能根本很差,生態補償是個問題。

    最後,怎麼辦?環評以外的相關法令和主管機關,這個是我們期待他能發揮功能,另外公共工程生態審核,這個東西已經有草案了,以後是希望說,除了環評外,還有生態檢核的工作,可以把大大小小的公共工程去做把關,環評制度現在環保署在修正,後面給大家看一下怎麼修正,大家也可以積極參與,監督進行中的開發計畫,剛剛提到苗栗、南投都有很多的道路開發或是其他開發還在做,大家可以去關心一下,把握公民參與的機會,包含環評的公聽會、座談會,環保署的網站可以去提出意見,開發單位必須去做回覆,參加NGO、公聽會這些都是,再來就是督促政府加強基礎研究,把相關資訊公開,譬如說今天看到南投、苗栗已經有不錯的石虎調查資料,這些資料,應該就是往後這邊開發要優先引用,可能不太需要做兩季的石虎調查,因為已經有足夠資料,應該可以讓他們引用。再來是環保署3月16日的新聞稿,它很認真的在修環境評估法,短期很積極地希望讓民意可以納入審查,在審查前就讓民眾意見可以充分收集,但是像是談到規範的問題,真的不是有一個規範,適合所有開發計畫,另外很期待的是顧問機構的定位怎麼調整,這是環保署說要調整的,還有社會公民正義的評估規範。

    陳美汀:環評這件事對我們來說是很不懂卻一定要搞懂的,剛剛講到公民監督這件事真的很重要,大家都是關心石虎、關心生態的人,可以的話一起來做公民監督,還要提到一點是,剛剛提到南投跟苗栗的環評案,最近大家有沒有看到國道四號的環評案,一開始此案還在做環評的時候,我真的沒有時間力氣去關注這個案子,反對開發的居民曾經跟我聯絡過問「我們這邊到底有沒有石虎?我可不可以用石虎檔這個案子?」常常碰到這樣的問題很尷尬,有石虎,對反對開發的人是好事,對贊成開發的人來說是壞事,石虎夾帶在中間就是被炒作,石虎在中間被利用,這個利用可能是好的可能是不好的,但不可避免的就是十虎面臨瀕危,石虎在法令和政策上有牠的重要性,能夠對生態起保護重要,所以今天的座談很重要,石虎的角色不是只有負面的去阻擋,而是正面的引發大家對於環境的支持,這樣接下來的討論就會很有意義,不是只是擋一些人的財路,而是創造更多人的財富。