[流浪犬源頭管理多元策略之可能] #1管理流浪動物源頭管理的源頭

第三場

講題:管理流浪動物源頭管理的源頭

講師:吳宗憲 國立台南大學副教授

    台灣南投有進行普查,經驗有好有壞,有一些缺點吼,那本來是想要請到李虹真理事長來分享,不過我要跟各位抱歉,事實上都是昨天晚上跟今天早上才知道的事情,都是家人,而且都是很嚴重的事,因為人家私事就不多談,但他們都非常非常想來,一直到剛剛都在跟我發訊息,不過沒關係,既然各位來了,各位來這裡一定是想知道細節,所以我就把我知道的一些細節跟各位分享。

    我把題目取做:「管理流浪動物源頭管理的源頭」,源頭管理有一些做法,包括剛剛講的戶籍、稽查等等,那我要談的是,在這些做法之外,或者更之前的一些事情,就是我們有沒有足夠的人力?那我們組織應該怎麼樣去思考這些問題。那我的時間比較短,所以我會試著在足夠的時間內,把事情盡可能地講清楚。

     我們看第一張投影片,這些是我們剛剛講的,以及我們必須思考的一些做法,包括怎麼去報戶口、怎麼去普查、半野放犬怎麼去回歸飼主?這個我們這兩天都會談到。

    但我想談的問題在下面,這個是我之前在做的研究,我在研究一個問題,就是到底我們怎去稽查寵物業者?我們發現,寵物業的管理通常有一個很有趣的現象,就是我們在立法的時候,我們的NGO、我們的動保團體通常會用這種,用這些比較可怕的影片,散播到網路去,或是新聞,讓大家會注意到,所以有很多的公民會覺得這個實在是太不可原諒了,應該要趕快去積極地做一些事情,因為公民跟公民團體的力量在網路上展現,所以我們會發現,在台灣不分藍綠,議員或是立法委員他知道這件事情他該推,因為網路上的聲浪很大,很快地就會讓這個法律過關,所以我們剛剛講到,中華民國動保法律更新的速度很快,問題是,當法律通過以後,下一個問題是執行面的問題,剛剛也不斷地提到,現在執行面才是動保裡面最大的問題,我常說:「徒法不足以自行」,那為什麼會有這樣的問題?

    我在做研究的時候發現一個很有趣的現象,我之前做一個研究是這樣,我用民調的方式去問老百姓,就是,您覺得以認養取代購買好不好啊?大家都勾好,都是五分,可是我再問他說,請問你要養一隻狗狗的時候,請問你會到樓下寵物店買,還是去收容所認養?你們覺得答案是什麼?他的答案就是在(寵物店),對,這個我們就叫做口是心非。再來,如果我們說源頭管理很重要,應該投入大經費去做,可是當我們在問卷裡頭這麼問的時候:「你願不願意排除我們所有社會福利的經費,然後投入到動保裡頭?」這時候大家的意願就會降低。簡單的說,就是我們的法律的標準可能已經是訂得蠻高的,或者有人認為不夠高,但事實上,相較於執行力來說,它已經算高的了,那這個執行力不足其實是我們現在做動保這件事情沒有辦法落實的原因,那剛剛幾位長官都有提到可以怎麼做、可以怎麼做,但長官們沒有提到做這些事情都必須要有人力跟組織來配合。

    那我接下來就來談下一個問題。這個是我們在農委會底下的諮議小組,諮議小組裡頭有分四個小組。各位看到我們在做,動保處、動保科管的動物有三類,一個叫同伴動物,一個叫野生動物,第三個叫實驗動物、第四個是所謂的經濟動物,這幾個動物都是動保業務應該要管的,可是我們有特別列出一組喔,這組是法治及行政執行力工作,為什麼要有這一組?就是動保科、動保處很明確地知道,我們台灣的動保在執行的過程裡頭,這是一個很難克服,而且必須要去注意的問題。好,我就簡單地提到這,這一個部分特別被拉出來,台灣未來應該要注意的事情。

    好,那我們看下一頁。那我今天跟各位談我自己觀察到的三個面向。就是動保業務它在業務面上有什麼樣的問題?第二個,我們的結構,也就是組織面有什麼問題?以及第三個,我們的人力面有什麼樣的問題?我今天大概談三個問題,我時間比較短,而且這個PPT是今天早上知道有狀況才臨時做的,所以文字多一點,請各位稍微見諒。

    那現在我們來看業務面的問題。好,這三個面向其實是有順序的喔,我們在做組織設計的時候,就是公、私部門都會有組織設計,組織設計的時候,我們第一個考慮的因素是我們要做什麼事,所以業務面的問題要先考慮進去。第二個是,我有了這個業務,我要思考的是,什麼樣的組織去落實這個業務,這個是第二件事。第三個是,我有組織我有結構之後,人到底要怎麼補充進去這個組織裡頭?是第三件事。

    我就來談一談在動保的行政系統裡頭,我看到的一些問題。我們先看下一頁,業務面的問題。台灣喔,其實我們的動保業務,其實並沒有一個全國通用的,就是每一個縣市都認為這個叫做動保業務的業務,甚至於我們大家認為每個縣市都應該要有收容所,對不對?事實上,台灣有一些地方、有一些縣市是沒有收容所的喔!有一些地方人力足夠,可以做到晚上24小時,比如緊急危難處理,就是動物被撞了,比如狗狗被撞了可以照顧牠,可以把牠帶回收容所,有的縣市沒辦法做這個事情。所以,動保業務到底有哪一些,其實還不是非常明確。

    第二個,我們到收容所裡面去觀察,我們發現說,收容所裡面的動檢員很大一部分的業務量多在哪裡呢?在於他們每一天要處理瑣碎的行政事務,以至於當有比較大的危機發生的時候,他其實是沒有辦法馬上去處理的,因為他每一天細緻的事物太多了,這裡頭有一種業務是每天要接申訴電話,申訴電話接到手軟,如果各位有在收容所幫忙的喔,你就知道申訴電話真的太多了,尤其是有人又很盧,一通打完繼續打,不斷地打,那這個就會早成日常一些瑣碎的行政事務,以至於沒有其他力量做其他的事。

    第三個喔,人同此心心同此理,我自己也當過公務員,當公務員的時候其實哪一種業務最好做?我能夠去發補助阿、發補貼阿,這種工作是比較容易的。相對地,做教育阿、做宣導,稍微複雜一點,要去外面演講,可是,最難最難的,就是我剛講的,因為我們公部門裡頭有太多太多要稽查的事,可是稽查會得罪人,對吧?這也是為什麼我那時候要特別找陳處長來分享,因為我去年在農委會幫忙做審查的時候,我發現新北市這兩年在稽查的比例跟強度拉高很多,我本來希望處長能夠再多談一些,為什麼我們的稽查的頻率跟密度會增加,因為這不符合人性,如果我是公務人員的話,我不會想要做太多這種事情,那這些事情要把它問出來,我們就可以把它放到其他縣市,能夠多做一些稽查,稽查這件事跟源頭管理是非常有關的喔。

    再來,我們的動保,處理動物本身的業務多於處理人的業務,很多的動保公務員跟我說,吳老師我以前是學獸醫、畜牧的,我學的是跟動物互動,我不是跟人互動的,可是源頭管理是跟人互動,因為我們要處罰他、說服他,要讓他不要再犯同樣的問題,但這些溝通的對象都是人,都不是動物,問題是,獸醫本身沒有太多這樣的訓練,而這些訓練是進到收容所、進到動保處之後才慢慢訓練的,那有很多的獸醫師就會覺得很後悔,他會覺得說,我做防疫會比做動保來得好很多,這是我看到的一個問題。

    再來,就是在比重上,同伴動物在動保業務裡頭,它的比重高於經濟動物跟實驗動物非常多,實驗動物又更少了。這些都是我們在看業務的時候要思考的地方,因此呢,怎麼去釐清跟全盤思考新興業務的規畫這部分,可能是蠻重要的事情,這個是農委會跟動保科要去思考的,要更有步驟地,哪一些事情應該先做、哪一些事情應該要後做,甚至於要有辦法要因應的是,隨著民眾對於動物保護的要求越來越高,哪一些應該要加進去,這都應該事先思考,不過,還是人力的問題,待會我們會談喔,就是我們思考了很多,但人力不足還是沒有辦法去完成。

    然後我有觀察到,這兩年農委會這邊在評鑑動保業務的時候,它其實有把查緝跟強制力的那一塊的比重拉高,就是在績效指標裡頭,那這樣是可以達到扭轉業務順序的效果。

    那接下來我們要看的是什麼呢?好多年前開始,就是希望動保處下面的動物保護科能夠變成動物保護會,那,原因是這樣子喔,因為原來我們,各位可以想像,很多很多單位的業務都跟利用動物有關,那利用到動物有關係,事實上如果要去稽查,或者說要去管理他,其實我們會希望有一個位階跟它差不多高的單位來管,才比較能夠管得到。

    再來,如果把動保放到畜牧的處室裡面的時候,感覺專業性不夠強,動物保護不是只有經濟動物必須被保護,包括實驗動物,同伴動物都應該被保護,如果獨立出來成為單一的司級的部門會更好。所以那時候其實我們就有一個主張,將原先的規劃是在農業部下面設立畜產動物保護司,下面會有兩個科,我們後來覺得這樣子還不夠,所以我們希望說,未來能夠把動物保護的位階變成跟司的位階一樣高,那也就因為這樣子,在前兩年有試著要去遊說,那後來農委會主委也答應未來會成立動物保護會這樣的組織,它的位階會在第一級,那未來在協調上,會比較容易做到動物保護的事情。

    那,中央的結構有什麼需要調整的,就是說,我們可能必須要,各種動物保護業務都要跟其他單位協力,然後呢,現在的動物保護科的位階,實際上人力不夠,其實我每次都會覺得,如果我是科長,我一定會不想做了,你們知道,我們台灣的動保業務很多吧?每天都有動保的新聞對不對?但是你們知道動保科有幾個正式的公務員嗎?只有四個!好不容易加了三個約聘人員,也就是七個,約聘人員如果政府未來不聘,就沒有了喔,這個人力是非常非常少的喔,可是我們又要處理那麼多的事情,所以我們才會希望說,它不但位階要提高,而且人力也要增加。

    至於地方政府,也有類似的問題,就是因為我們動保處是在農業局或是產業局下面的二級單位,所以協調能力可能會比較不夠,所以我們希望它也能再往上提升一個位階。這個是在組織層面上的檢討。這些都是未來在結構面應該要去處理的問題,這是我的一些看法。

    那最後我要討論的是反而是最核心的,組織面、業務面就算都改變了,其實,最後最後一個問題是,我們人力是很不夠的。第一個,人力不夠是指總數就不夠,全台灣動保業務這麼多,可是目前勉強還說得過去的是六都,六都的公務員數量還可以,即便還可以都做得很辛苦,那其他的地方政府,我知道科長那邊有詳細的、精確的數字,我上次有背,不過我又忘記了,就是全省的動保人力,其實很多很多的地方政府都還是所謂的「半個人力」,也就是他主辦的業務不是動保,而是挪他部份的工作時間出來做動保,那這種現象是應該要被改變的。

    第二個,我們看到動保人力素質。我之前做研究的時候,覺得很有趣,我看收回來的資訊很開心,為什麼?因為我發現動保員吼,他的年紀都很輕,然後學歷都很高,ㄟ,我覺得這個動保有希望了,後來仔細去了解,為什麼學歷高?為什麼年紀輕呢?你知道為什麼嗎?因為我在這個位置待兩年,這個(台語)叫「屎缺」,他們這樣講吼,就是很糟糕的缺,所以只要他們是獸醫,他們一有機會能夠離開,到防疫部門或其他部門,他們都調走了,所以他的年紀一定會最低,你知道嗎?所以你要知道公部門好不好待,其實也很容易,你就看這個機關的人力的一個素質跟年紀是不是高,如果年紀高的就是機關還不錯,可以待到退休,那如果升遷不順,很容易有問題。

    再來,就是動保人員的管理困境。第一個,我問動保員在工作上有沒有意義感?有!我這個是在保護生命,分數都非常高,可是,相對地,你對工作有沒有滿意度?滿意度是低到不行!這兩個的落差非常大,所以,我們關心動保,我們關心的不只是動保的NGO的人,事實上,動保的這些政府部門裡面的人是很慘的喔,說實在的。

    然後就是工作完整性很低,因為他常做一件事就會做到被打斷,沒辦法專心做完一件事,今天可能電話一進來,就被call出去了喔,臨時交辦什麼什麼事,就很麻煩,甚至還常常碰到議員關說阿等等,那都必須放下手上的事情趕快去做別的事。

    第三個,訓練的不足。就像我剛剛說的,因為公務員他們當年的訓練是獸醫,是對待動物的,不是對待人的,不是去做管制的這種工作。所以,最後一個,工作安全缺乏保障。你知道他們去查緝的時候,很多動保員是很怕的,有一些屠宰場搞不好還跟黑道有關係,你知道嗎?結果這個動保員可能是一個可愛的、小小的,個子不高的小女生,去到現場覺得你要怎麼跟對方抗衡?我看過一個影片,是台南的處長放給我看的,他(動保員)去河堤取締虐待動物的,結果對方拿刀要砍(動保員)。工作安全有時候也是蠻缺乏保障的,這些都是公務員實際上碰到的問題。

    最後一點,怎麼去解決呢?第一個吼,短期,沒辦法,我覺得要進用約聘僱的方式去增加人力,這個現在農委會已經在做,而且也積極在做,可是個是短期之計。

    長期之計,還是要建立一個長時間的,我覺得就是跟動保有關的行政職系,比如說我們剛剛講的戶政,公務員有戶政行政職系喔,可是動保沒有喔,動保工作都是由獸醫來兼任做個事情吼,所以未來希望能夠新增這樣的一個職系,那至於職系要有怎麼樣的設計、考試、薪水多高?科長這邊之前有請我做一個研究,我現在正在做調查,就是希望未來能把這個機制調查出來。

    再來,怎麼給動物行政人員更好的待遇?包括約聘僱人力,如果他們這些約聘僱人力都是22K的話,事實上現在有的地方政府給的酬勞真的很低,所以其實能夠來的人就很有限,素質也很有限。

    然後再來就是人員的訓練應該要強化,動保科這麼多年來其實一直希望強化訓練,可是我們台灣的問題是訓練完就跑掉了,那這樣訓練的資訊沒辦法繼續往下累積,我覺得這是比較可惜的事情。

    然後剛剛講到工作安全的問題,就是動保人員的公權力怎麼去提升,或者是成立動物保護警察,所以這個我們明天會有一個議題,專門在談動物保護警察的這件事情。

    然後升遷管道的暢通,公部門的結構要往上提升,就是讓他有更高的位階,更高的官是動物保護的官,他才有升遷的管道,要不然我在這裡做,我二十年後還是在同樣的位置,我就不會有激勵效果,那動保員就很容易會流失,所以,升遷管道的暢通很重要。

    最後一個,怎麼跟民間共同合作來設計一個執法的機制,尤其是我們在做源頭管理,很重要的一個事情是去做稽查,尤其是要去跟民眾改變一些行為,或者處罰他,可是我們政府人力如果又很不夠的話,其實怎麼樣透過民間的人力,就是,我們是NGO的人,我怎麼樣透過公權力委託的方式,就是我把執法權落實,也能夠委託給私部門,執法權問題,某種程度委託給NGO去協助執行,那這個部份呢,在我們公共行政裡頭談得很多,但做得很少,不過在過去這兩三年,包括在環境保護、市場管裡的議題等等,都已經有執法的經驗,也就是有公權力委外的經驗,那這些公權力委外的經驗其實可以學的吼,其他部門做了,怎麼做?碰到什麼問題?我們可以把它引進到公部門裡頭來。

    上禮拜我去台中上課的時候,台中他們現在就有在培養義務動保員,而這個培養義務動保員,某種程度就是要去做稽查的,那怎麼去把公權力的這種執法去委外,這個也是我們未來我們在做組織設計,應該要去累積案例,重新設計的,那我覺得這個是這幾年應該去考慮的問題。我的時間掌握得還不錯,剩下一分鐘,我就談到這邊,謝謝各位。