[荒野中的救贖]如果我是立法委員,什麼的法案設計與行政監督才能促進山林智慧的恢復?

【荒野中的救贖09】

講題:如果我是立法委員,什麼的法案設計與行政監督才能促進山林智慧的恢復?

講師:顏聖紘  (中山大學生物科學系  副教授)

 

(蕭名凱整理)

【引言】動物當代思潮「荒野中的救贖:邁向原住民狩獵與動物保護的平衡」研討會,邀請九位來自原民權益、原民狩獵文化、動物權、野生動物保育及動物保護運動的專家學者發表演說,從動物權倫理、生態保育觀點到資源管理分析,來分析如何形成一種能夠考慮動物保護的原住民狩獵,除增進主流社會及原住民朋友對動物保護的理解外,也希望能貢獻更深入的觀點,使未來政府決策更為多元。

  透過演化學概念而言,現代人與其他人種都有基因上的問題,所以先言明,我討厭使用「族裔」來做任何的管理。說實在的,這個議題本來就非常複雜,以漁獵議題而言,「為什麼釣魚行為就不被管?」,我們時常覺得某些釣法不對,像是我們常把魚釣上來炫耀一下,像漢人「不要抓太大的魚,要放小魚」諸如此類的傳統,但沒有在遵守,所以才會有漁業管理這個問題,又台灣沿海海洋漁業資源枯竭,造成枯竭是誰的問題?似乎大家都有責任,是只有抓的人有問題嗎?消費的人有沒有責任?那沿海環境的破壞有沒有責任?有!那這是單一單位,還是單一法令的問題?當然不是!絕對不是這個樣子,可是我們現在在討論這個問題的時候,都會指向一個想要用最簡便的方式處理-就想要一個單位、一個法令負責、一個人下台,這件事情就結束了,可是現實上並不是這個樣子,所以大多數的討論都聚焦在野保法、國家公園法,然後狩獵問題就跟這兩個法、農委會與國家公園管理單位有關,其他單位就置身事外,反正看這兩個單位受苦就可以了,看他們在死胡同裡走不出來,也不知道該怎麼辦,因為連環境資源部成立,原有的結構都很荒謬,而這件事情跟誰有關?跟哪位總統上來有關係嗎?

  所以我們要談一件事情,每件事情都有一個現象的議題你需要研究,你有研究才能提供一個解套的基礎,政策、法規、執行以及監督,那我們現在遇到的問題是我們看到狩獵行為受到限制,就我是一位生物多樣性的學者而言,狩獵行為對於不管你是哪個民族,都是不永續的,但它也可以都是永續的,你任何的利用都可以是永續的,我甫結束南非CITES(https://www.cites.org/)會議,雖然其係在規範國際貿易,當國家請求國際協助管理的前提是國內是否有相應的作為,其實有些計畫書就沒有通過,但有些國家的計畫書就做得很好,譬如說有些物種的國際保育層級以前不可以貿易降低變成可以貿易,為什麼它變成可以貿易,因為國內管理有做好、文化有改變,然後資源變成可永續利用,就可以允許商業利用,是因為這樣的關係,不是政治角力,但有時候真的是政治角力沒有錯,尤其是鯨豚、鯊魚那些物種會引發國家政治角力,為什麼?大家都要用大家都要吃,可是我們所看到的所有問題,不是questions是problems,他會發生在很多問題上,例如文化關係,像是台灣動物社會研究會提到賽豬公的事情,賽豬公這件事情已經被談很久了,所以其實我們在看待這些問題時,我會希望他一定要是跨族群的比較,而且所謂的跨族群不是原漢之間,因為原住民裡面也有很多種族,實行漢文化與你是不是漢人是兩件事情,因為漢是一個文化名稱,沒有在血緣上有任何的意義,所以文化關係你要去怎麼考量你要怎麼對化你說的與我說的是不一樣的,對你來說是一種主張,對我來說是另一種,像是我們慢慢地這麼說,我覺得我心平氣和,你覺得我態度傲慢,這也是有可能。

  動物福利、生態保育這其實都是問題,但真正的問題當然不會只有這幾個,每次在提解套會議時,開幾次會都比較像是在攻防,我們還涉入其他的相關議題像是貿易、宗教放生的議題,攻防像是在喊價,喊價不是個好的解套方式,另外你在研究上需要什麼東西,我們才涉入一些,坦白說我的本業是演化生態學家,我們的專業開始被需求被作為公共政策研究的時候 我開始會想一件事情是,當我希望那件事情是被做得好的時候,我需要多少的科學研究來支持,這些研究之間會不會衝突、會不會對話?

  在政策面,以族群做為區隔的合理性、以行為做為關聯依據,還有涉及到法律,特別提到最近幾年某些法律修法的觀察,大家都希望是行政學家的事情,最好不要是我的事,最好就是林務局去試,一個承辦人去用就好,其撐不住就再調單位,就我今年執行的計畫,承辦人換了三個,這是什麼原因?監督是誰來做?你要不要信任他?是情感的相信他?還是你喜歡他所以幫他按讚,還是你有清楚的道理和脈絡而相信他,所以你選擇相信他?

  那我要談的野生動物是什麼?你心目中的野生動物是誰?是不是只能吃的、能利用的才是資源,可是我們面臨的是一個大環境,並不是我們要利用才是重要的,我不想管的都是不重要的,如果現在高談是永續利用資源的智慧考量的東西,或是至少知道從環境中拿出來使用的資源,拿掉會造成那些衝擊,恢復性有多高?有些資源可能恢復性就很高,那還好是憑感覺嗎?還是有研究,就像銅鑼鄉的民代所說的(石虎),覺得(石虎)多是知道要去哪裡看?還是經常看?還是他一直存在於你的記憶中?像這樣的事情你要怎麼去量化,如何去說服大家?另外法律上什麼樣的動物才算是野生動物,其實這是野保法的問題,如果在座的同學有看過我的文章應該知道,我不會寫這種問題,如果你不曉得的話,你可能會覺得,例如梅花鹿其實不是我們野保法上所稱的野生動物,因為梅花鹿在台灣已經滅絕,在墾丁看到的東西是從動物園或養鹿場挑選出來的個體,為什麼野保法要排除這件事情、這些動物呢?不是他不想管,你覺得他管得了嗎?保育科才幾個人,到了地方、林管處的時候是育樂與保育結合一起管的,鹿到處跑,不會只在林班地,那他去吃農作物造成農損時誰要賠?那是墾管處養的嗎?那你把牠當寵物看待嗎?其實我們認知中的野生動物跟我們談狩獵問題所想到的野生動物及法律上的野生動物是有重疊的,但不是均等的,可是會因為每個人切入點認知不同,對於去取用這些資源造成的效應及需要負擔的責任,認知上會有很大的差異,你可能會覺得說我只抓一隻山羌到底會怎麼樣?但同樣行為發生在不同地區,如壽山可能會是個嚴重的問題,因為壽山的生態族群量小,是個隔離環境,在這邊拿掉五十隻,沒有外來族群可以補,反之如大鞍山,那個地方是連續性的環境,環境很好我們都不會覺得這樣取用會有很大的問題,所以要看什麼地方什麼樣的情況,這是基本的生態學常識。

   如果沒有良好的棲地野生動物會存在嗎?當然不會,你不能只告訴我說要捕魚,但不保育沿海棲地環境,沒有良好沿海環境,要捕什麼?這時就會出現一直放魚礁,把魚吸引過來,但這是用人工方式所造成魚很多的假象,而且沿海環境只有海的問題嗎?是不是都是陸地汙染物進去的,陸地與海的環境有沒有合作?沒有!所以利用野生動物的資源時,誰要來維護棲地?是原住民?還是海巡?都是主管機關的責任?自然環境是延續地、變動地,大家記得921震災之後,九九峰很嚴重,但過了幾年後植被開始復原,草跟山羊都開始出現了,所以那是個變動的東西。當政策涉及生物資源與自然環境的時候,因為面對的東西是變動的,所以不可能一成不變,而且所有涉入的單位應有這樣的認知,不可以用一套的東西來管理任何事情,而且覺得這樣就好了,但是我們的政治治理是斷裂且衝突的,當你這個單位覺得這樣是好的,但就會有另外一個單位出來亂他,而且常常是不在範疇內,完全沒有被涉入,所以國家公園與林班地的治理就完全沒問題嗎?那個地方都不會發生環境破壞嗎?然後也很單純嗎?那國家公園和林班地就不可能成為棲地和獵場嗎?例如裴老師提到的國家單一治理跟小面積的治理或合作治理,這看起來是台灣有很多綠地,但實務上不是這樣,我們隨便的一塊地,可能就有縣市政府的、國有土地、林班地、會有林班地又租給誰的地,他們的地上管理單位又不會一樣,在很多地方的管理單位,在這複雜的情況下,讓單一的機關來負擔這些事情是不可能的,如近來恆春要退出國家公園就可知道,當地排灣族有狩獵需要時,但因著恆春鎮要退出國家公園,讓整個恆春變成風景區的時候,那你覺得那邊還有什麼野生動物棲地來讓他們行使狩獵文化嗎?所有地方都會變成墾丁大街。那如果我們想看到生態智慧的恢復和永續利用要修什麼法,是只有用原住民基準法來要求兩個法來開放嗎?這不是這樣的,但他是重要的。

  那什麼是好的獵場?在座有很多同學修過生物學、基礎生物學、或高中修過選修生物學,我說這是個常識,這會讓不同領域的人對話時有共同的常識或有自學的能力,可是當如果我們的基本常識,或者是你拿著國中的常識跟人對話時就會有問題,因為我們要有自學能力好比我們對於不懂的事情時我們就要去追,看一些論文、發展發向、看政策走向,我們不可能拿舊有時代的片面東西來指責我中間所錯過的發展,然後說什麼事情都沒做。所以動物數量和動物多樣性要高,獵人才會去打,棲地多樣性高,才會有更多的動物,棲地不能受開發行為影響,核心棲地和受干擾棲地中間一定要有緩衝帶,這是一個很常識的東西,沒有緩衝區的話是很容易被破壞的,這樣核心區是沒有意義的,就算是動物再多都是沒有意義的,但我們現實狀況是動物數量和多樣性降低或是你想打的動物降低,棲地多樣性是變低的,核心棲地會受到非管理單位的干擾,非管理單位是指道路、水利,很多野溪都是野生動物喝水的地方,動物在白天或晚上出現的地方,也是獵人在獵場重要的地方,而野溪整治是林務局管的了得嗎?一條溪流從上游到下游有多少單位在管,那我要怎麼去協調這些事情,還是用林班地開道就解決了?那麼沒有緩衝帶。其實緩衝帶越來越小了,緩衝帶本來在台灣不是沒有,而是為什麼越來越小,因為很多其他法令在開放,那核心面積也太小,台灣最近二十年來環境變遷和天災原因,本來很好的棲息地被天災破壞,尤其是莫拉克之後,我們剛好在做那馬夏鄉的環境監測,知道那裏真的很糟。

  聚落道路切割,住在山上的人民,不只有是原住民,因為有需要所以要開路,大家都知道開路對於棲地會造成什麼樣的影響,還有產業的進駐,有人就有產業要上去,但這產業對環境的影響有沒有討論過?所以這真的只是個法嗎?剛剛提到野溪的破壞也破壞野生動物的棲地,可是這是水利相關法規和水利主管單位去做的,這不是保育單位可以置喙的,為了風災重建,投入經費把野溪從海邊到山上都弄了水泥,這就不會有野生動物來,就是這樣被破壞掉的,另外產業道路對於棲地的切割,這涉及到地方自治的相關道路法規,像是快速道路對棲地的破壞。大家應該都清楚苗栗的狀況,那邊什麼都沒有卻有像彩帶般的快速道路,然後把棲地弄得這麼破碎,然後才來宣稱他沒有錢,那還有產業的進駐,那裡會有礦業或民宿、山區農業、露營地,那這一些經營者有在分族裔嗎?他對於環境的破壞、對野生動物的破壞,對獵場的破壞變成很龐大時,是衝突的,並沒有維護到獵場的品質時該怎麼辦?所以,對於山地經濟的理想樣貌是什麼?每次風災過後,山下就是(關心)飲用水,山上就是孤島要求援。

  很多人不了解狩獵脈絡會問個奇怪問題,為什麼不吃豬肉就好?就像某立委很天真地說,應該要在山區發展山豬養殖畜牧業,我想到的是畜牧業會產生廢棄物,只有圈養少數可能不會有問題,但集約式經營繁殖之後會產生疾病、公共衛生、土地利用、資源問題、要給他吃什麼,一有商業需求問題就來了,所以在某些情況之下根本沒對利弊得失代價去討論過,那我們就會覺得這樣好這樣不好,只要他們有賺到錢就是好的?還有部落的所在地區交通方面是有問題的,如果了解原住民遷徙歷史,很多都是被迫遷的,不是依照傳統智慧來選擇地點的,所以會有很多部落會去看舊部落的樣貌,他的所在地並非地質穩定或是基於過去傳統智慧所選擇的地點,又只能在這裡生存,他可以產生什麼產業,你在那個地方人口會增長,人要讓他住哪?這些都是問題,我在那個地方繼續種高麗菜,像是宜蘭四季那個地方,農地擴張,森林退縮,這對狩獵會是好事嗎?是品質變差,因為森林退縮,那怎樣的經濟型態可以取代,另外一個問題是,有人擔心當開放非自用狩獵後就會和山產商勾結的事情,受到平地經濟誘因,那如果要斬斷平地經濟誘因或漢人習慣進入山區,那有沒有其他可能是讓山區的獵人會回去,他有他自主的經濟型態,他不需要仰賴這個,這既然不是誘因就沒什麼好擔心的,完全不需要討論,不用擔心非自用會引發怎麼樣的商業性問題,那我還是要問我們對他們的經濟活動的想像是什麼?是開咖啡廳嗎?咖啡也是個對溫帶森林破壞很嚴重的產業,那所以要恢復山林智慧與文化時,我們要先有對山地經濟有清晰的觀點,這是經濟文化產業通教育的問題,不純粹只是狩獵而已,因為有營造這樣的環境的時候,社會文化才能永續存在,才能有更好的談論。這不會只有野保法和國家公園法,那還有其他單位和政策執行不能對棲地保護造成負面影響,但現在是其他單位政策執行會對保育造成影響,棲地不存在時,就算開放給原住民除罪化,開放時,原住民根本沒有東西可以打,另外還有在原住民傳統領域裡面,會有執行的雙重標準,但我一直不是很確定,因為在台灣雙重執法標準的情況是常存在的,那執法的雙重標準常是因為立法本身沒考量行政能量或是執行品質情況下又要有執法成效只好挑軟柿子吃,執法上就會造成執行不公。

  最後,談教育怎麼做?其涉及到生物資源和自然環境都是變動的,請不要期待有單一標準答案,應該要面對如何處理變動的問題?涉及多重領域時應該怎麼跨領域?面臨價值衝突時應該如何自我引導和辯證,還是一樣有個標準答案引導怎麼做,這不只人民,很多政府單位都要重新受教育,但前提是要承認自己不足,還有很多需要知道的地方,還有溝通語彙,有時候覺得這樣說很清楚,但對他人來說就是覺得不行,我會覺得我們看了很多年的這種東西,每次都是在提高和降低罰則,應該是要跨法規、跨委員會溝通,只有修野保法,但讓水源保護區環境品質破壞,這是不很奇怪嗎?其實很多水源保護區就和野生動物重要棲地是接在一起的,更何況原住民狩獵時所打的動物並不會用到核心棲息地,其實是周邊緩衝帶,如山羌,我常說有問題一次說清楚,開一堆公聽會達成共識,才會有人反悔、技術性杯葛,一切回到原點,這種事情實在是太多了。每次修法時,只要不知道誰可以來執行時,就會產生執行不力,溝通困難,常看到基層的執行人員不管是你是什麼身分什麼族,在執行時會遇到困難疲於奔命,但我們沒有員額而行政院又在砍員額,這樣要如何有效執行?這是在處理法規的時候要想的。監督要怎麼做,誰受到監督,大家都應該受到監督,連NGO都應該要,很多NGO很喜歡監督別人,但自己不可以被監督,這些監督別人有沒有足夠的知識,有關像是動保法的一個議題曾經受工研院的邀請開過很多次會議,就是在確認讓公民參與和公民監督過程中,讓每個公民都可以達到相同的知識背景,如果沒有,就會變成各說各話,還有資訊透明才可以被監督,如果資料大家都拿不到,機關說這個是內部自己參考,不可以公開的話要監督什麼,資訊不透明的時候謠言就會滿天飛,而謠言就會生更多謠言,我希望很多資訊是可以公開的,就算只是表格等,就知識技術有很多橫向性的溝通,很多政府單位之間會互相牽拖,很難合作,我想不要期待這個議題會自動合作,去看公門菜鳥飛,行政部門的施政方向會受到很多影響,自己想考上高考你到林管處要承辦這個業務,你會受到很多壓力時你能裁決的是什麼?你就只能讓自己全身而退,而且只能處理那個罵得最大聲的,罵得最大聲是有理的嗎?不盡然,但我們常常政策的執行只是安撫好罵最大聲,就算大無理、少數只要處理好就好,因為長官不喜歡天天上報,我認為自己參與公共政策過程研究,學者要自己先對話,如果學者間已經互看不爽時會很困難,學者的意見常變成公共政策的基礎、方向基礎、引導基礎、研究方向,都會因而受到影響,那如果學者之間互看不順眼不能理解與溝通的時候,我相信政府單位花再多經費、計畫來監測等都沒有辦法有判斷的準則與標準,在開一百場公聽會和公投都是沒有用的,所以最後還要提到一件事情就是科學證據的重要性,我們不要常常說數據,科學本來就有質化和量化兩件事情,能不能看懂科學數據?方法是不是可以理解?如估計動物數量就有很多可能性,其需要估計但也要知道族群是會增長的,還需要瞭解動物性成熟等資料,這些資料是立法委員要求限期就能做出來?好像不是阿,所以應該要有基本的科學常識,讓這些事情比較好的時候,我們在每個領域所需要的科學研究有什麼,而可以回應什麼政策難題。