[2020倡議營] 李翰林 - 政策分析的社會倡議應用:綠能和生態能否兼顧

主辦單位:台大-永齡「關懷生命、愛護動物」專案、動物當代思潮、關懷生命協會(依筆劃排序)
報導連結:吳宗蓉/當綠能遇上濕地:衝突中協商,「環社檢核」的倡議哲學


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我想既然大部份都是NGO的伙伴,我們面對的是一個變動的狀態,其實會有點現實上的差異。 今天我會就我這一兩年來做的議題工作的內容來和大家分享,所以我可能因為不是做動保議題,所以我分享的案子就不是和動保有關係,但是是和生態有關係的,所以搞不好對大家來說還是有一點感覺的。 首先這是我簡單的自我介紹,我目前在地球公民基金會,我是負責「責任科技與政策統合」,所以我做的滿雜的,有做一些污染方面的議題、和科學園區有關的議題,同時也做和能源有關的議題,像能源轉型,或是等等要分享的「太陽光電和生態的衝突」這件事。之前也有協助一些和「工業區污染」有關的事情,其實這幾個部份我都有接觸。

讀碩士班和博士班的時候,我都在荒野保護協會。畢業回高雄之後就直接進地球公民基金會一直工作到現在。在台北讀書時就一方面是做和保育有關的事,另一方面做和污染有關的事,那時就開始關心科學園區的污染,同時我在中山大學社會學系有兼課。以上是我大略的自我介紹。

我們很快的介紹「地球公民基金會」。總部在高雄,雖然在台北有辦公室,但我們是從高雄長出的草根團體。在高雄,是因為一開始是關心台灣「工業污染」的問題,而高雄是工業的重鎮,有許多工業區,所以先從高雄發展。之後和台北的「台灣環境行動網協會」合併,合併後成立了台北辦公室,而台北辦公室負責的議題主要和「農業違章工廠」和「山林保育」有關。我們的辦公室就在善導寺站旁邊,選在那裡主要是為了方便做國會遊說,去各個機關都很方便。我們還有一個辦公室在花東。我們是大眾捐款成立,不接政府案子,也不拿我們監督的公司或企業的捐款,幾乎都是小捐款。關注的議題主要是以下面向:山林水土、工業汙染、永續花東、能源轉型、環境民主。

我們和能源有關係的軌跡大概是2008年從「南部大林電廠的擴建案」開始,一直到福島核災之後,我們在高雄辦了第一次的反核遊行到現在。以下這些領域我們都有關心,如節能、減煤(和今天的空汙議題有關)、非核、再生能源和綠色衝突,這些都是這幾年我們持續關心的議題。

接著想和大家簡單說明今天的分享會從哪些面向切入。
首先我用的個案,就是我這兩年在做的工作:地面型光電和生態間的衝突,如砍樹種電、農地種電、漁塭種電這些各式在台灣正在發生的事。我稍後會以這個案來分享我們的倡議過程。

我會分成幾個部份和大家一起討論:初步背景的分析/類型、爭議以及可能利害關係人,我們是如何去看和盤點?/怎麼去找到解決問題的可能性?/怎麼去凝聚團體的共識?如何找到倡議方向?/初步有什麼樣的倡議成果?

不知道大家對於能源議題了解多少?我本身學的是公共行政,在做這個工作之前,對台灣的能源是一點都不了解。應該說是在三年前我是完全不清楚的,這三年中就是邊做邊學,所以等一下我提出的問題,如果大家不清楚,也是很正常的,因為三年前的我也是不知道的。我會先從「台灣為什麼要做能源轉型」開始,台灣為什麼會產生光電衝突,就是因為台灣正在進行能源轉型。

首先我想要問問大家:台灣有多少比例的能源仰賴進口?(依能源局2019年統計年報)答案是98%,所以我們自產能源只有2%。大家的反應和我第一次看到這個數字時一樣驚訝,也就是圖表上的煤、石油、天然氣、核能都不是台灣產的,我們只有2%的再生能源是自己的。知道這個可怕的數字之後,我們再看這個圖。國外有個網站floodmap專門研討全球暖化、氣候變遷,這個圖就是floodmap製作的。它可以用google map模擬當海平面上升多少,我們的空間又會如何變化。

來之前我上網抓了這個畫面:如果氣溫上升2度C,海平面上升7公尺,台北會變成什麼樣子?大安區應該還好,可能淡水河的沿線,未來很多地方都會有淹水的可能。河濱公園的堤防已經築了三、四樓高,其實就是反應了這個現實,大家都活在氣候變遷的風險底下,因為極端氣候,可能一場午後雷陣雨就淹水了,即使我們的排水週期都號稱有三、四十年的防洪頻率,但還是容易淹水。氣候風險已經是現在進行式。

(指圖)這是高雄的85大樓。在空汙季時,如果從小港機場起飛再回頭看,大概就是這個樣子,霧霾會遮蔽了所有的東西。回頭來看空污和氣候變遷,其實和能源使用是有絕對的關係,對台灣來說,這就是一個迫切的危機。
前幾次、兩年前的公投,有好幾個和同學們相關的投票,但背後大家的焦慮其實都來自於空氣汙染,空氣汙染到底可不可以解決?

如果我們更細緻去看空氣污染的比例,更只單一看電廠的話(空汙的來源其實非常多元),電廠佔全台灣的比例大概是這樣(指圖),會有一些不好的空氣汙染物釋出。畫面上的細懸浮微粒似乎沒那麼高,因為這是原生性的,若加上衍生性的就不止了。電廠的確是一個重要的空汙來源,但不止電廠,我們其他的工業,或是只要有燃燒行為的汽機車,日常生活中的燒金紙等等各式各樣的,都會造成空氣汙染。

現在來說說核能。明年8月底我們要再投一次「到底要不要讓核四續建」的公投。核能在台灣一直是很衝突很爭議的議題。以2019年台灣發電佔比來看(依能源局2019年統計年報),核能發電佔了台灣的12%,而台灣的主要發電是來自燃煤(46%)和燃氣(33%),這是兩種最主要的發電來源,再生能源其實佔發電量還是很少,大概6%左右。目前台灣還是以火力發電(燃油、燃煤、燃氣)為主,佔81%。

對台灣來說,如果我們同時要面對氣候變遷和空氣污染問題,我們的能源結構和電力結構勢必要腳快,要提高自產能源比例,這是一定要做、不可能不做的事。

再來就是台灣的核廢料其實也沒有地方可以去。目前我們看到這些核廢料都在電廠裡面,都離台北滿近的(核一、核二),都是斷層。先前出去的時候,有人會問我:為什麼台灣都要把電廠蓋在斷層上?台灣的現實就是「到處都是斷層」,只是我們過去不了解有這麼多斷層在這些地方,這是科學技術的問題。如果親自去調查,會發現斷層是無所不在,到處都是斷層,一直都在地震。(指圖)斷層更不是只有畫面上這一段,它是一直延伸到海裡的。

台灣到底能不能用核能,其實是我們自己願不願意去賭這個風險。
有些人會質疑為什麼訂定2025年讓老舊核電廠除役?(指圖)這邊是各個不同核電廠運轉執照的期限,核一廠已到期,現在正在除役的過程中,核二及核三廠的執照也都即將到期。追溯回去算它們的執照期限,都是40年,時間到都必須要除役。

為什麼訂定在2025年?因為核三廠的2號機須在2025年除役。以2025年執照到期來回推,可以知道核三廠是在1985年開始運作的。所以這幾座電廠並不是今天才知道期限,而是發執照的過程早就知道40年後執照會到期。
現在台灣的選擇就是「我們要不要和這些電廠繼續賭下去?」40年時間到,安全下莊就好,或是再賭一回40年?這就是台灣人明年要做的選擇。

建造一座電廠要20年,使用40年後,需耗時25年拆除。最後一座電廠若依行程,會在2050年完整拆除。事實上計劃一定會延誤,所以2050年必定無法完整拆除核三廠。拆除核電廠非常耗時,因為內有放射性物質,許多細節都必須極度小心。一座火力發電廠的拆除可能只需兩三年,但一座核電廠卻要25年,而且,核電廠拆除後會增加極多接觸過幅射的核廢料,這些代價都是大家要去討論的。

為了減污、減煤、減碳、因應老舊核電廠屆齡除役,所以有「再生能源的發展」的壓力。
目前政府的能源轉型藍圖大概是這樣(指圖):

 

燃煤

 為了減少空污,燃煤要減少

核能

 因為老舊核電廠的除役,核能要降低

燃氣

 燃氣相對來說比較乾淨,所以要增加。
 舉例來說,現在居家幾乎都不會再用煤碳煮飯,而是使用瓦斯爐,因為瓦斯相對乾淨許多。

再生能源

 希望從6%提升至20%

其他

 

如何達到這些能源結構的轉換,就是台灣這幾年非常重要的任務,也就是後續要談論的「綠色衝突產生的原因」。

另一件事是其實不止和能源有關,也和台灣的競爭力有關。因為台灣替許多國際大廠做代工,而台灣和這些大型科技廠和品牌商(如Apple、Google、惠普等等)其實都已簽了百分之百再生能源的承諾。對台灣來說,如果台灣沒發展出那麼多再生能源,它們可能就不會向台灣採購。所以最近會看到一些消息:許多大廠(如台積電)都開始努力的在台灣買再生能源、去簽訂再生能源的合約。電廠都尚未完成,卻仍包下未來20年的發電。台灣「全世界最大綠電採購案」的產生,就是因為如此,和產業也有相當的關聯。以上都是能源轉型的背景。

2025年再生能源設置目標量為以下:

風力6.2GW

 離岸風力5.5GW+陸域風力1.2GW

 可望順利完成

光電20GW

 原設定:屋頂型3GW(於2019年提前達標)+地面型17GW
 調整後:屋頂型6GW+地面型14GW


地面型14GW的部份就是稍後的重點:要放在哪?會產生什麼問題?
「增加屋頂型的目標GW/減少地面型的目標GW」為什麼不做這樣的調整?這些仍需要很多潛力分析。目前我們看到如核研所在2018年的研究表示「屋頂型潛力為8.14GW/地面型潛力為71.07GW」。如果要做到14GW約需1萬4千公頃土地,71GW的話約需7萬1千公頃土地。屋頂型到底可以做多少?這部份仍需更細緻的研究。但無論如何,地面型光電都難以迴避,我們不可能全數將光電放置於屋頂。

2025年也不是能源轉型的結束。國際上共同有2050年要「零碳、碳中和」的目標,而我們離這個目標還非常的遙遠,仍需大概100GW以上的再生能源,這些要從哪取得?我們必定有些過去不是拿來生產能源的地方要拿來生產能源,我們只能接受這個轉變。


前述都是背景,說明因為哪些原因,所以台灣需要做能源轉型。在遇到了地面型光電的許多問題時,該如何因應?該如何清楚的了解地面型光電的問題並找到利害關係人?同時也需要知道目前的類型和問題有哪些?爭議點在哪?利害關係人到底是誰?

政府雖然有設置目標(屋頂型6GW/地面型14GW),但實際設置量卻非常慢,而且設置的狀況並不好。屋頂型光電已提前達標(2025年的目標已於2019年達成),所以提高一倍的屋頂型目標量,地面型則是嚴重落後。先前的盤點都極為粗糙是主要問題,表面上看似盤點了很多面積,但事實上這些面積並不是真的都能使用,有非常多實際上的困難。

實際上的狀況就是進度極慢,有些不利農業耕作的地方因為一些台電的饋線,或是其他的原因,所以做的很少。實際裝設遭遇瓶頸,必須突破。爭議區還需做更多盤點。要選擇什麼土地?這部份台灣仍缺乏把關機制。

地面型原先推動光電的策略主要為:掩埋場及已受汙染土地/嚴重地層下陷區域/水域空間(水庫、滯洪池、埤塘、魚塭)/鹽業用地/產業園區、畜農漁電共生。但實際上並不順利。

我們在2017年就發現:在地方,地面型光電對社區和原有的養殖漁業都有很大的衝突。
從台南七股的案子,我們看到一個現象:非法定保育區卻是生態熱區。這代表保育區內的鳥類數量還不如保育區外。為什麼保育區對鳥類是相對安全,鳥類卻情願在保育區外的魚塭聚集?畢竟魚塭充滿食物的誘惑,而保育區內少了人為干擾,卻也是少了食物。這現象不止在七股,同時也發生在布袋。
特生中心解釋,這些候鳥的生態,某種程度這和人為干預使用有直接的關係。過去我們可以說整個西南沿海都是鳥類棲息地,但人類為了開發而改做農耕或建造魚塭後,減少了鳥類棲息地。同時,像是「養魚、建造魚塭」這樣的土地利用行為卻剛好和候鳥的生活習性結合。若未飼養魚群,某些鳥類也許根本不會前來。

魚池每年會有一定的時間為了曬塭將水位放低,讓塭底能直接曝曬陽光而減少病菌,這時鳥類就會前來取用池底的魚蝦,甚至不同的水深會有趣的吸引不同的鳥類。由此可知,野生動物和人類對環境的利用仍可以做到部份的和諧。

若漁電共生介入到這個生態熱區,養殖面積會縮小,也意味著棲息地減少,生態承載力會下降。同時因為地主和承租戶通常是不同人,而造成魚塭承租戶被解約、養殖面積減少,地區的工作機會也會下降。
當我們前往七股時,了解到整個地方的狀況是讓人焦慮的。擔心工作機會減少、擔心環境污染、擔心觀光產業是否因此消失?生態和環境的部份當然也是考量的重點。

我們在這些前提下,才開始研究地面型光電產生的衝突點。我曾在報導者發表過一篇相關專文,做了更細緻的討論。
主要歸納了4個面向的問題。首先是環境面的選址問題,選到一個生態狀況敏感的地區,就會產生許多後續的衝突需要解決;再來是規劃不當,應該在規劃時就放入一些生態設計的做法,以避免衝擊動物生態。
在社會面,光電業者向者地主提出支付更高額的租金,造成魚塭、農地租金狂漲等效應,以致於養殖戶無力承租,政府也未提出明確規範和溝通。這類問題在農電公司也會遇到,如該地主做了土地變更後,可能地主便喪失了農保資格,無法續領年金等等問題。
在行政面產生爭議主因是「管理機關分散」,不同的土地有使用分區,有不同的地目,有不同的主管機關,而每個主管機關對光電的政策又不盡相同,以致於光電後續問題成了「三不管地帶」。
最後是執行面的問題。我們缺乏實驗數據,「共生」要如何設計並執行,成效尚不確定。台灣若要好好做漁電共生,到底魚要如何飼養?其實沒人有明確答案,也很難找到和台灣一樣同時要養文蛤,要養虱目魚,同時又要做能源轉型的範本。這需要台灣自行做實驗,我們無法搜尋歐洲或德國的例子。我們能看到德國如何結合光電和畜牧業,例如將太陽能板架高,讓電容從底下通過,但這並不容易。台灣必須自己找方法、找經驗。

「選址」是開發地面型光電一個很重要的核心問題。
我工作的其他部份主要和工業污染、對科學園區開發之類相關的問題。從我的角度來看,光電是一個很單純的開發行為,相對來說,它整個過程不會排廢氣、不會有廢棄物、不會有廢水、也不會製造什麼污染,其實和農地違章工廠等許多問題比起來,光電的開發是相當單純的。基本上只有設計做的好、選對地方,就大略能解決70%~80%的問題。所以「選址」這個機制在我來看是很關鍵的,但台灣現在是沒有選址機制的,意思是:我們目前的機制就是提出很好的政策誘因,但除了法定保育區之外,到底哪部份能做、哪部份不能做,就大家自由競爭,簽到土地就能自行去做嘗試,並沒有評估機制。

還有一個前提就是:太陽光電幾乎都不用環評。這個邏輯就像剛剛說的,因為和工業開發相比,太陽光電是非常乾淨的開發,於是環保署便認為,除非國家重要濕地,不然都不用經過環境評估。偏偏台灣全部的資訊公開、區位選擇、民眾參與等等類似的制度都架在環評上,當沒有環評的時候,它就是一個全無的真空狀態,只有電力是否暢通,而無其他任何制度面。
「累積效應」主要是在針對當案場蓋到一定數量時,可能會造成生態承載力的崩潰,以至於生態數量的銳減。

後續我們才知道原來農地光電有這麼多不同的類型。需變更土地的、無需變更土地的、大面積的、小面積的、中面積的、農田上的、魚塭上的、屋頂上的、畜禽舍上等等各式各樣的。
這種(指圖)是變更型光電,這塊地將變更地目為光電專用,完全不做原來的用途,很多是在農地上。

另一種類型是需維持原本的使用,以農業來說,就是「營農型光電」:不須變更土地、維持農地身份、維持農作。
同時也設立了門檻:設置總面積不得超過40%;最低產量須達該作物近三年平均產量70%。這附加的價值是就是「為了持續賣電,反而可以確保農業生產」。
不需變更土地、不減損農業生產,但同時增加了能源使用,亦同一塊地能多元使用,這是台灣現在希望能推動的。

畜禽舍光電,這是在中南部進行較多的屋頂型光電,很多雞舍、豬舍的屋頂都建置了太陽能板。我認為這對動物來說是好事,至少有些許降溫的效果,生活的舒適度會提升。而農家的收入增加後,也較有能力改善經濟動物的生活品質。
要做太陽能板,整體建築物也需加固,讓它有一定的堅固程度可撐20年。

營農型光電還有一種類型稱為「660m2」,意謂每筆農地允許660m2以內設置,縣市農業局同意即可,於是發生很多農地遭故意分割。農委會已於2020年8月1日起禁止該項目新申請。
農電共生和漁電共生應該劃分專區,台灣現在的門檻要求10公頃以上才能劃專區,尚無農電共生專區,漁電共生專區通過2件,並有4件在審核中。
營農型光電的可行性仍在研究進行中,需要時間驗證。如屋頂下到底適合種植何種作物?養殖哪些動物?整體結構需如何完善的設計等等,這些都需要更多研究和經驗的累積。這是日本的範例(指圖),設計上講究好的光透率,幫助農作物的生長。
在台灣,有農試所在進行實驗,但還在發展當中。

統合來說,我們能把它分成兩大類。
「光電」能區分為屋頂型光電和地面型光電;「地面型光電」可區分為營農型光電和變更型光電。
「營農型光電」有剛剛提過的「660m2內,逕為容許」,但因為有報導的揭露,發現這類型會造成的嚴重問題,所以現在已被農委會禁止受理該項目。現在在推廣並進行中的,是農(漁)電共生的部份。
「變更型光電」中有一類先前未提起,就是「2公頃以下,農地變更」,明確的案例是苗栗和石虎生態相關聯的那塊山坡地,砍樹改種電,那塊就是2公頃以下的土地變更。它其實就是各個地方政府自己握有權責,能自行決定是否允許轄區範圍內做小面積變革。這種小面積的型式,農委會己停止再受理申請。2公頃以上的大面積必須做分區變更(農地/非農)。

地面型光電究竟能放在哪?哪裡能做、哪裡不能做?優先順序怎麼排?最多可以做多少?用什麼方式來管理?能否創造環境和社區多元價宜?
在極端「完全不做」和「放任圈地」都不可行的狀況下,我們選擇取中間值。讓它可以進行,且必須要按一個規矩來運行,並在這規矩之下找到好的地點。該如何完成?這是個重要的課題。

地面型光電有哪些利害關係人?農漁民、地主、中介業者、環保團體、農業團體、地方政府、中央政府、行政院、立法委員、光電業者和系統商等等。
不同的利害關係人會有什麼立場?會特別在乎什麼?這些是我們必須要去揣摩的。其中要注意的是:同一屬性的關係人,立場和思考也會不同。中央政府內的官員們,想的必定不同;環保團體內的夥伴關注的重點也會不同;農漁民和地主的個別利益不同,爭取的也會不同。
所以在處理這件事的同時,就應該各別思考每一類利害關係人的思維。

我覺得政府還沒更仔細的區分。政務官和事務官在乎的面向,也必定不同。了解這些不同,都是我們能夠著力的點。
如果能了解這位利害關係人思考的重點,我們就能知道自己說出的話,對方會有何反應?或是,這位利害關係人比較希望我們能提供什麼協助?
你的角色能敲動什麼人?有些話業者不能說但NGO可以說,有些話智庫說出來無法影響政府,但NGO說出來政府會買單。
到底該和哪位立法委員合作?以上提出的問題,到底在行政院內是如何分工?哪位政務負責?他的個性如何?他的承受的壓力是什麼狀況?

每兩個禮拜,能源局要因再生能源的問題而前往行政院報告,包括今年目標達成率、主要問題點在哪,這對一個文官是很有壓力的事。


我們如果知道現況分析,也知道利害關係人,我們要做倡議,下一步就是要怎麼解決問題。
要從什麼狀況下手?要找誰來解決問題?大家有不同立場,要怎麼溝通對方才能接受?這是很現實的問題。

回到剛剛講的,當地球公民基金會在2017年開始碰到這個問題時,就是漁電共生開始推動,或鹽田開始人多,有了土地變更的問題。台灣西南沿海開始出現光電綠色衝突爭議。
那時有一個案例在嘉義的布袋,就是剛剛提到「布袋鹽田加濕地」,也就是先前提到的鹽田。我們現在吃的鹽其實都是進口的,台灣已經沒有在曬鹽,因為進口的鹽比較便宜,自己曬比較不划算。所以過去西南沿海很多台塩曬鹽的鹽場幾乎都沒有在用,都變成廢鹽田。廢鹽田種不出東西,所以這些廢鹽田幾乎都是國有土地,但沒有拿來被利用。所以當初能源在盤點就認為這些沒有人在用的土地,也沒特別用途,陽光充足,也無遮蔽物,剛好拿來架設光電。但開始去做才發現沒那麼簡單。
人沒去使用的土地,不代表也沒動物去使用。尤其這些地方都沒人想去,在沒人干擾、傷害的狀況下,鳥類更愛在這棲息。後來這些地方就劃分成「IBA重要野鳥棲地」。

他們開始評估時,能源局和特生中心才知道這個區域為IBA的重要範圍。原本分配的這個目標,要如何達成?緊鄰國家重要濕地,濕地外許多區域也因為有更多鳥類棲息而不適合。後來他們試著進一步得知「哪一區鳥類比較多?」「哪一區比較重要?」希望能明確區分出。

後來特生中心、中華民國野鳥協會,還有地方政府、能源區都有合併討論。在排除了重要濕地、生態敏感區及已有其他用途區域後,嘉義縣轄內鹽業用地有374公頃,都排除後,可使用土地有102公頃。那是否能針對這「不是重要野鳥棲地熱區」的102公頃來做光電?相對來說也有科學證據的支持。
雖然面積少了很多,但是當排除了環境敏感區和棲地熱區時,對NGO團體來說,就可以開始一起討論了。因為前提已把一些最敏感、不該設置光電的區域排除。

此外,政府也承諾這102公頃不會蓋滿,會降低開發強度,預留了30%的生態保育區,提供水鳥利用以及生態棲地復育之濕地,並定期監測與揭露資訊。
此外,能源局還做了「棲地認養」。在旁邊有塊不能用來發展光電的鹽田,國有財產署和高雄鳥會簽了一個認養合約,由能源局提供一年百萬左右的經費讓該區做棲地基地及棲地維護,讓這個區提高生態承載率,讓鳥類願意回流,以減少對棲地的損害。
這個方式大家是不是比較能接受?雖然原本有棲地減損,但我不開發這麼強,而且在旁邊找另一個地方做棲地補償,說不定會變成一個好的案子。

所以,我們那時在布袋辦了一個論談在談這件事,要求能源局提供金錢,也要求能源局找國有財產署共同協調簽定上述合約。
過去,台灣的國有財產若要簽出,必定是要有收益的,像這樣沒有收益,還要提供認養,是沒有前例的。
所以國有財產署另外訂了一個辦法,就是為了生態目的,可以委託NGO經營。

此外,光電業者也承諾長期生態測20年,更官私民合組「布袋鹽田濕地保育工作平台」。後來在布袋這個案例,我們看到一個可能性:如果在好的選址、設計,再加上好的補償方案之下,這個衝突也許不會發生,這也許是解決問題很好的模式。
但我還是要強調,這個模式仍在觀察試驗當中,這兩年才剛開始,所以新的濕地到底能不能經營的好?光電的部份是否對鳥類的影響可以這麼小?都還是需要長期經驗數據的支持。
但這個模式的想像其實給了我們一些新的可能性。在良善的規劃和設計下,衝突有可能不會產生,但這畢竟只是個案,並非台灣的光電都這樣做只有布袋這樣做,於是我們會期待,有沒有把把這方式擴大到全部的地面型光電都用這個方法來設計?

布袋鹽田光電案的啟示:
光電選址階段就必須考量生態因素
需要納入在地居民與NGO智慧與經驗(不能放任一個政府機關自己決定)
全區的生態品質需經由光電得已提升,而非降低
需法制化,擴大適用於其他案場(每一個案場都希望能這樣做,不止是布袋案)

我們已經初步得到一個似乎能解決的方法,也有了具體案例,做倡議很重要的就是要有具體案例。
只提國外案例沒有用,重要的是台灣案例。國外能做的,本來台灣就未必能做,所以如果你有一個好的台灣案例,對政府行政部份來講,會有一個好的說服力。


那下一步就是解決方法有了,那機制怎麼辦?機制要怎麼設計?怎麼設計一個機制是他們會買單,而且真的有辦法操作?剛好先前我有一些經驗是和水患治理有關的。
當時台灣的環保界也很焦慮,因為很多的野溪會有水泥化的問題,處境和我們剛剛談的很類似,因為野溪要做工程也是不用環評的。
所以後來有些NGO和水利機關會談討論,再加上一些顧問公司,共同發展出了一個生態結合制度:雖然它不用環評,但在計劃的過程中,它必須要做一些生態方面的評估,讓它的設計可以環境友善,這是一個生態檢核制度。

他們做了一個很成功的倡議。(指圖)全部政府公共工程的主管機關「公共工程委員會」,後來發了一個公文,內容明確提出「公共工程生態檢核機制」要類推在全部的公共工程裡,只要是政府出錢蓋的公共工程都要做生態檢核。
這是一個很好的範例。過去台灣行政機關的想像都是「我管經濟的就只管經濟,不管生態;我管動保的,其他部份我也都不管。」因為這就是政府機關的職權分工、權能分工。
但生態檢核給我們的啟示是「管水利的也要管生態」,因為水利工程也會破壞生態。同樣的,我們有沒有可能在「地面型的光電」讓管能源的人也要管生態?因為有前例可循,這確實是可以想像的。畢竟水利工程也是經濟部主管的,既然已有這套制度可運作,那經濟部底下的能源局應該也能內推這個制度。

有趣的是,它是經濟部主管,能源局完全不懂水利署在做什麼。台灣政府行政區區分的很細,不同組織間,其實不太了解對方的詳細工作。

我們當初就是借了生態檢核這個制度來遊說行政機關,我們提供了多項選擇。
若不做生態檢核,那基金會和環保團體將前往環保署,要求所有項目都要環評。
開發業者都很怕環評,所以討論時我也提出:「我們也不希望做到環評,因為環評也有制度上的缺陷,它只能解決最後端的問題,我們希望前端有一個內部審核機制,去選到底哪裡是適合的地方。」而且,前面討論有個好處是業者尚未投入資金,大家都有談判空間。
若可以在越早的階段談,機會就越大,因為業者投入的成本仍少,較不會變成沒有後路退的處境。

基金會當初在和他們談的路徑選擇,也比較是從他們的角度,同時也兼顧我們的利益。
(指圖)這是一些生態檢核的執行概念,主要是希望降低工程對環境的衝擊,而這是生態面向的問題。但光電的問題並不止生態面向,它還有社會面向的問題需解決。地方居民的利益、社區的利益、或是工作權,這些部份我們要怎麼處理?

後來我們又接近了另一個「源頭處理」的概念。生態檢核比較像是工程做好之後才開始的,但是黃于玻老師有提出另外一個「快速生態分析」,比較像在源頭的部份就先做了快篩來選址,以了解這個計劃未來進行的方向。

社會面的部份我們找不到方法,於是我們借鏡台大風險中心前幾年有在幫忙環保署做一個社會影響評估的研究。後來台灣沒有進行社會影響評估,但還是有累積一些研究的成果。
大家有興趣的話可以看看這本《社會影響評估》,這是國際有一個風險評估的協會在做社會影響評估,這在國際上已經是一個滿成熟的技術。後來在社會面,我們就延伸引用這本書的內容,把書中的很多面向改寫濃縮成符合地面型光電的架構。
從生態檢核,借鏡環境面該怎麼處理?從社會影響評估借鏡社會面,可以如何設計?最後再加入資訊公開和公民參與的面向(這部份一定要加入),最後就形成了「環境與社會結合」。

如何鑲嵌於現有法規,減少行政阻力?其實我們做了很多功課。
首先就是,所有的機關都不喜歡變動,儘量不要太大變動,不要送交立法院,該機關會比較容易接受。因為送交立法院後又是一個角力戰,狀況會變得更難控制,涉及的機關越多也越麻煩、修改的法規越多,阻力就越大。
所以那時我們開始想「什麼是最小阻力的解決途徑」?為了向經濟部遊說,我要先找到法源在哪,甚至幫它把哪一條規則要修改都先想好。
所以我們先找到了法源,《電業法》第14條:「電業管制機關為前條第一項許可之審查,除審查計畫之完整性,並應顧及能源政策、電力排碳係數、國土開發、區域均衡發展、環境保護、電業公平競爭、電能供需、備用容量及電力系統安全。」
我們要審查區域位置這個事情,並非沒有法源,在《電業法》第14條就提到,主管機關要審籌設許可的時候,就需顧及國土開發、區域均衡發展、環境保護。其實原本立法院通過的法規就有這項法條,只是它把規則寫的很簡單,如環境保護的部份,僅要求環評的文件,而沒有進一步追蹤。但當初在通過電業法時,就有考量這些面向。

有法源就更好去進行遊說。我們提出已有母法初步授權,所以經濟部只要自行修改〈電業登記規則〉放在既有電業籌設許可程序之中即可。它是一個法規命令,經濟部僅需修正要求廠商在提出許可的文件時多加一件,這個制度便可以開始運行。
對經濟部來說,這個門檻相當低,「無需透過立法院,只要自己願意,馬上可以開始進行」這種情況,通常機關接受的程度都很高。

團體之間,大家都願意這樣做嗎?團體之間有沒有共識?凝聚團體共識,思考倡議方向。但如何齊心協力、共同行動?
所以,剛開始其實是從地球公民基金會開始去研究這些事情,然後我們又和綠色公民行動聯盟(一個台灣長期在做能源的一個團體)也有一些討論,這其實是剛開始我們去連結。
後來再加入了中華民國野鳥學會,布袋這個案子其實中華民國野鳥學會的角色很重要,它在一開始就提供了很重要的經驗。
然後又連結了台灣環境規劃協會。這個團體可能大家還沒聽過,因為它還在立案中,但協會裡有一些重要的環境人物,是以前生態工法基金會的工作者。
剛開始在倡議環境檢核的時候,就是以這四個團體為核心,但這樣的力量還是不夠,所以後來在處理台南七股這個案子時,又再擴大去連結了台南新芽、財團法人環境權保障基金會、黑面琵鷺保育協會、社團法人高雄市野鳥學會、台南市野鳥學會這些團體,我們再再的往外連結。

連結的意思是,你要清楚的表達,我們要倡議的主訴求是什麼?目標是什麼?他們可能會提出很多問題,你要嘗試能解釋或回答,如果有些事是在制度上已經有缺漏的,要在倡議內容把它放進去,尋求大家的共識。

後來再進一步往外連結,像是荒野保護協會、主婦聯盟環境保護基金會、台灣猛禽研究會、台灣石虎保育協會。這些都是後來我們開始倡議這個內容以後,才開始遇到很多其他的團體,他可能也在關心這個案子,但過去不知道你的進度已經推到哪。
舉例來說,像猛禽研究會就很關心影響黑鳶的棲地減損。所以,後來就有一些友團安排我們和猛禽研究會見面、線上開會,告知我們現在倡議的進度、我們可以處理的問題和制度相關狀況,並尋求他們的認同及共識。
在石虎保育協會也是一樣。苗栗石虎周遭的光電事件發生後,我們就開始和石虎保育協會接觸,提及之前已研究了保育協會關心的議題,並告知目前推展的進度,並期許保育協會能認同訴求,並共同倡議及發聲。

這個好處是,如果NGO內部的意見是一樣的,可以事先做整合。
環保團體一面說我要環社檢核,一面也有團體認為環測檢核沒有幫助,執意反對光電,這只會降低倡議的力道。而且讓政府機關無所適從。這工作沒有別人能幫忙,一定要團體內部自行先把意見做收納及整合。要取得對方認同,也必定要將對方在乎的議題放在訴求內處理。

那我們怎麼進行這件事?首先就是我們會有定期的線上會議,討論重大事項,一個會議甚至多達30個人在線上,不同的團體、不同的角度,並更新現在的進度,也討論該如何處理。大家都知道最新的狀況,也比較不會焦慮。
我們也使用臉書的群組,可以去分享這個倡議現在進展到哪。
其中也會有些比較小的分組,由各團體認養,彼此做細部的分工(如法制化小組、操作手冊小組、地方案件小組),後續成果再共同分享。
凝聚共識,就靠共同的記者會及共同聲明,在寫的過程中可以加入大家的訴求,對外也能呈現出「對於行政機關應該要怎麼做,NGO有清楚的共識」的印象。
我們下一步應該會組織一個共同的平台,好處是,它會成為公部門很好的對應窗口,未來行政機關可直接對應平台,不用聯繫這麼多組織。

這大概是我們討論的過程。剛剛大家看到很豐富的內容,它是一步一步在遇到很多問題的狀況下慢慢擴大出來的。
剛開始我們跟政府遊說是從生態檢核開始。在生態檢核完成差不多之後,我們慢慢遇到社會問題,於是意識到只有生態檢核是不夠的,必須找機會再放入社會面向,同時也融會了台大風險中心的資料。
後來生態檢核被接受了,甚至有一陣子經濟部的進度極慢,我們便直接前往台南推動了一個自治條例,直接從地方著手,由議會協助提案(該案現在仍在議會)。那時候的策略是「用地方壓迫中央」:地方如果有壓力,市府卻要求地方不能訂自治條例,同時中央也會有壓力,畢竟光電集團在繼續運作的同時,還是要有規則可依循。

我們透過地方的立法對中央施與壓力後,把豐富層環境和環境與社會檢核兩個意涵放入,NGO其實做了很多功課,我們寫很多自己的版本給中央,如〈環境與社會檢核之委員會及程序、審查要件〉和〈環境與社會檢核草案〉。我們準備的越充分,政府買單的程度越高。
後續也有了光電記者會,並確認檢核內容。現在的進度是:經濟部已給公告了漁電共生的推動策略,內容就是在講述環境檢核具體要做的事,今年就會開始做示範計劃,嘗試去具體實踐。農委會也修改了一個法規命令,讓環境檢核成為審查先行程序,未來漁電共生都要先做環境檢查才能進行。

初步倡議成果,我的感想是:反對很容易,建構很困難。
過去我們常在反對某些工廠的運作,似乎很簡單,只要持續提出反對,要求改進就好。但這兩年的狀況還包括了要協助思考、創造一個制度才發現真的很不容易。

首先是環境檢核要處理的核心問題,包含了生態環境和社會經濟。這些我們都要想辦法在制度裡能呈現出來。
現在和政府機關討論過之後,環境檢核分成三個步驟:

辨識區位課題
(圖資套疊、調查收集)

有些既有的資料,特生中心或是誰手邊會有圖資,我們將這些資料蒐集到資料庫內。
當業者想要對某塊土地進行運用時,可以點位並套上GIS,便能快速先知道這個地方可能會有的問題。大家可以把它想成有紅綠燈警示區的概念。
對於紅燈區,我們會提示業者後續為了解決許多問題,可能得付出更龐大的金額等等;面對政府機關,我們也能提醒在這個區域可能得面對的抗爭問題。
黃燈區的狀況,大略能解讀為:若進行某些補償行為,那些產生的問題,大致上仍是能解決的。
綠區即為問題較少、成本較低的區域。
我們會引導業者優先選擇綠區開發、提醒在黃區必須承擔的問題並儘量避免前往紅區。

風險評估、因應對策(迴避、減輕、補償)

做好風險評估,業者也要提出好的因應對策。

長期監測、檢討修正

 

 

這是後來經濟部提出的圖示(指圖),基本上這些設計和我們當初提給政府的,沒有太大出入。
NGO準備的越好,就越會被公部門模仿並接納。
舉例來說,這是(指圖)後來經濟部公佈的檢核表,有幾個大的構面,如民眾參與和資訊公開、環境衝擊檢核、社會影響檢核。這裡有八成和原先我們提出的項目相似。
當然這目前只是試用版,試用後會再檢討並修改,但主要面向就不會有太大的起伏。

環境與社會檢核的目的:
在對的地方,用對的方式,減少衝突,以加快能源轉型的發展。
快篩爭議區位,避開地雷區。
辨識區位關鍵課題,進行風險評估,提出因應對策。
讓利害關係人,可以在科學資訊基礎上,進行對話討論。這個制度雖然無法解決所有問題,但能將有理的事件用機制處理;無理的事件再訴諸其他管道。若完全沒有機制,是無法運作的。
讓經濟部和地方政府負起責任。

環設檢核不是沒有侷限的,它並不是萬靈丹,僅如健檢,提出問題。而解決的機制和方案要如何產出,仍需要很多的討論。
身為一個倡議者,當提出的倡議進入行政機關之後,在公部門內,它的運作必然有它的自主性,爾後的發展是否會偏離當初的理想,這是誰都無法保證的。最後能否成功,僅能持續監督並努力。
環社檢核僅能治標,也許有些光電的部份能夠解決,但整體大環境的這些問題,如國家總體能源需求量、環境承載力、再生能源可設置總量、各縣市區域可分配量、各區域生態補償、衝擊研究,都不是環境檢核能解決的,仍需要上位政策整體規劃評估與滾動檢討。
要知道自己倡議的內容限制在哪,其他問題留置下一個倡議再處理。

希望大家能意識到能源轉型是勢在必行的。在最小的社會、環境、經濟成本下,有最大的能源產出。
同時,生產能源只是目的之一,更重要的是推動綠色新政,建立公平正義的轉型機制。
社區的角色也很重要。能源轉型需要社區主動善用綠能節能,做到社會面和綠能的結合才能成功。
集結公私民各領域中好的伙伴、正確的隊友很重要,彼此間要能互補,形成一個良性的關係,才有可能集合大家的力量,把事情完成。
我們現在處於能源轉型的重要路口,台灣已經開始往前走,我們如何能繼續走下去,很需要更多人參與。

能源轉型不止是能源問題,而且是整個社會、我們的生活型態能否改變的問題。
它有好幾個面向。能源使用的部份(節能)一定要解決,發展再生能源的部份也很重要,社會面公平正義的部份也一定要處理,最後是民眾參與。
如果一開始要做的倡議有一個清楚的圖象,你就會知道自己現在做的事是在哪個位置,還有哪些事是必須要解決跟處理的。

今天的分享就到這,謝謝。


 

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