主辦單位:台大-永齡「關懷生命、愛護動物」專案、動物當代思潮、關懷生命協會(依筆劃排序)
補充資料:【懶人包】打開立院的正確方式/台灣人權促進會


 

吳宗憲:今天很高興我們請到黃國書立委的辦公室的法案助理陳中寧老師,來談怎麼樣去做立法程序的工作。我們在今(2020)年的八月針對動物保護的議題辦了一場研討會,我們找了好多專家來做相關課程的介紹,還包括怎麼跟記者做遊說、怎麼跟行政部門做遊說,然後也有談到政策分析的方法,還有全面性的政策倡導的介紹;但在法案的部分,我們也有一場是針對立委去做遊說,但是因為那場的討論其實我們的細節談得沒有那麼細,所以我覺得有必要請真正的專家,針對立法程序的部分跟各位夥伴做詳細的介紹。未來如果各位夥伴有興趣針對政策倡議的這個議題做學習的話,那就可以在我們的網頁上找到所有,包括我剛剛提到全面性的遊說的布局、對於媒體、對於政治部門,立法部門甚至行政部門的遊說等等。

陳中寧:因為我也是第一次用視訊方式上課,那可能會有些不習慣的方面,請大家包涵一下。那我在進入國會工作之前,其實也是研究助理,就是在研究國會運作,所以大概是從一個學術工作到實務界的過程。然後確實是有蠻多不一樣的體驗,從外面看跟裡面看。其實立法院是會給人家很不一樣的感受,我也是把我這幾年的心得跟所知分享給大家。我也一直認為如果社會、團體或大眾都能更了解立法院的運作方式,其實對立法院來講是好的,大家比較明白你在做什麼,也比較明白很多事情好像要花很多時間、要開很多次會,感覺很沒有效率。但是這是在我們的制度上必要的工作以及必要的過程。

陳中寧:首先我覺得每次談到立法院,大家的第一印象就是打架。但打架其實不是那麼頻繁發生的事情。它在立法院的一個會期,甚至一年裡面可能就發生個一、兩次,但是因為一、兩次的事件很好做畫面,它對新聞媒體來說是個非常好的素材,你看每個角落、每個動作,可能誰抓誰的手、誰抓誰的腳,它都可以做一則新聞,也就因為這樣,這個印象就會一直被放大。當然我們說這種打架或者說衝突的狀況並不是很符合理想,也不是我們很贊同國會的運作方式,但它其實並沒有那麼常發生,所以在立法院來說,這個印象是被過度放大的,它其實沒那麼常發生,這個事情也不是台灣獨有的。

像是在我們議會制可能會提到英國,它是一個議會制的起源,在英國,在野黨和執政黨分別坐在議場的兩側,它是面對面坐著,分別在兩側,他們的中間有一個通道,它那個距離其實是有意義的。那個距離其實是設定在兩把長劍劍尖相對的距離,因為早期英國的傳統,紳士之間有什麼意見不合的時候,他們要決鬥,決鬥就會把腰上的西洋劍拿出來互刺,所以英國國會就把它的走道設計成兩根長劍相對的距離,就是說你怎麼刺都刺不到人。那這個就是說:打架這件事情當然是不好啦,但是它其實在歷史上也沒那麼罕見,在其他國家也是有過這樣的例子,當然我們希望盡量不要,盡量讓立法院回歸議事的運作。
陳中寧:也因此這樣的負面印象,台灣的民意代表被社會的信任度並不高。在各種行業裡面,大家相信家人、相信醫生,但是民意代表的信任度只有三成五,這其實是一個問題。因為我們一般認為說:選民把選票託付給一個民代,是代表民代是他的代理人,他是受民眾所囑託,但民眾這麼不信任自己的民意代表,其實這個在概念上當然也會有一些問題,尤其是民意代表要監督政府官員,那其實政府官員的信任度還比民意代表高一點點,或者說差不多,因為統計上應該不顯著。那這樣的監督效力,也就是國會的權威性,也是會被質疑的,也因此我們也會希望說:希望大家能夠多了解我們的工作環境,或者我們的職場文化,可能會比較了解說:民意代表到底在做什麼?

陳中寧:那首先我們來看立法院的職權。立法院的職權第一個大家知道立法院要立法,所以有所謂的議決法律案,再來是預決算案,立法院每年有分成兩個會期,通常我們把上半個會期叫做法案會期,在2到5月,9到12月叫預算會期,我們會處理政府的總預算,那政府的總預算是每年的9月前規定要把預算案送到立法院,交給立法院去審議。

陳中寧:接下來是比較少出現的狀況是:戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案以及其他國家重要事項,那這些其實都很少出現。大致上我們每一年的工作主要當然就是法律案跟預決算案的審議,那當然還有質詢等等的工作。那還有另外一塊是任命權,任命權其實前不久才執行過,考監兩院的任命權、大法官、司法院院長等等的,這些要經過立法院的同意任命,那這大致上就是立法院的職權。

陳中寧:現在講到立法院的特點。立法院是一個合議制機關,合議制機關就是相對於一般的政府部門,它有首長,例如部長、次長、司長,它是一層一層這樣下去,那部長對外的發言、他的表態就代表那個部門,但立法院並不是這樣,任何立法委員或者是立法院院長,他都不能說:「我就代表立法院的意見。」他都只是代表立法院其中一個成員的意見,那立法院的意見必須經過程序來產生,例如表決或是透過協商取得結論,這些才能代表立法院的意見,這些要經過立法院的程序。例如我們對法案審議的結果、我們對預算案審議的結果,或是我們就曾對「撐香港」發表過一個各政黨共同的申明,它都需要經過一個討論、審議,甚至投票的過程,才能產生屬於立法院的意見,這就是合議制機關的特性,它就不會由一個單一的首長來代表。

陳中寧:立法院同時也是一個民意機關,民意機關意思就是我們會有各種意見透過立法院匯集在一起,那以我們委員是區域立委來說,他每天會有很多行程,會遇到各式各樣的人,在市場會碰到攤商,可能參加企業團體的活動會碰到業者的意見,可能也會有一般民眾跑到服務處來跟他陳情,或是有人會打電話到我們的國會辦公室說他有什麼想法,這些意見都是我們一般在執行工作上的參考,那……注意,立法委員它其實會蒐集到各式各樣的意見,他再透過我們辦公室幕僚的運作,變成立法委員個人的意見,然後放入立法院去討論。

陳中寧:再來是立法院裡面很重視程序,在我們提案、審議,其實都有法律的規範,以及所謂的立法院五法,比方說《立法院職權行使法》、《立法委員行為法》、《立法院組織法〉、《立法院各委員會組織法》還有《立法院議事規則》那這都是我們立法院必須遵循的程序,那如果在立法院裡面沒有遵循這些程序,那它的結論會被質疑,甚至會被認為是無效,如果沒有按照程序得來的結論,它可能會被認為是無效。例如現在大家可能都知道一個例子就是在服貿的時候所謂三秒通過決議出委員會的事件,後來那個決議被認為它沒有完成會議開始的狀態,就是它當時沒有被認為是會議開始,在會議沒有開始的情況下,他做決議的宣告就不是在會議中,所以它那個東西被認為是無效。那這是我們立法院很重視程序的一個例子。

陳中寧:但是因為畢竟明文的程序,它規範的密度始終會有限,很多時候會發生我們在文字上沒想到的事情,或是說透過文字上的解讀可能沒有很清楚的事情,所以會產生一些慣例,那這些慣例就也成為我們約束立法院運作的一些規則,這些慣例其實有一位很資深的立法院的……應該說公務人員,叫周萬來先生,他後來也當過考試院委員,他後來也出了好幾本書去講解這些慣例,這也是我們工作時候必要的參考。因為這個周萬來先生他以前是立法院的幕僚人員,應該最後有當到副秘書長,後來擔任考試委員,他就把這些整理起來出了好幾本書,這些是我們運作上的一個依據。

陳中寧:接著剛剛講到立法院的國會五法,也就是我們運作上最重要的五個法律依據,有時候你會看到立法院會產生一些對議事上的紛爭,比方說這個案子可不可以先審,或是在這個時段可不可以發言等等,那這時候通常大家就會來翻這五個法律,再看說在這個情況下該怎麼做。那當然除了這國會五法,我們當然還會依據《憲法》、大法官的釋憲案,以及《預算法》等等,這些法當然都跟立法院有關,但是這五法是屬於我們最基本的運作規則。

那接下來先來講立法院的程序,這也是外界很多人不能理解的地方。例如說:很多人說法案寫好了為什麼不能馬上一讀?為什麼不能馬上送委員會審議?但其實都有一些程序上、時間上的規範,跟外界想像的可能都會有些落差。

這個是立法委員提出法案的程序表,很多人都會覺得立法院不太有效率,因為我們程序都需要花一些時間,那在每一個法案它的提案,除了提案委員之外,它都需要15個委員幫忙連署,所以我們在提出法案的時候,第一關就是要怎麼找到15個委員幫你連署,因為其實很多委員都很忙,有各式各樣的會議、各式各樣的活動,還有選區,因為選區的民眾如果說委員都沒有在的話,他們會覺得這個委員沒有在做事,他們要看到才會覺得委員有在做事。所以立法委員在立法院而且可以讓你找他簽提案連署的時間並沒有那麼多,尤其是一次找到15個人。最好找的時間其實是禮拜五,因為每個禮拜五到禮拜二是所謂立法院的院會,禮拜五開始禮拜二結束,所以禮拜五大家都會來簽到,這時候就可以找到最多立法委員,所以我們最常是在禮拜五上午的時候去簽連署提案。連署提案送出之後,它會先進入程序委員會,但程序委員會的時間其實有限制,它提案的時間只收到前一個禮拜四,所以我剛剛講過,我們禮拜五才能簽到案,但程序委員會通常只處理前一個禮拜四收到的案,所以在這個地方我們就會延後一個禮拜。也就是說我在這個禮拜五簽完之後要到隔一個禮拜四我們才能送到議事處,議事處再交給程序委員會。

這邊我再補充一下,程序委員會是禮拜二開,但是禮拜二開的時候它接受到的案子只會到前一個禮拜四,所以我們禮拜五簽到案子後,要等到禮拜四……應該不是說等到禮拜四而是說那個禮拜我們都能送到我們的議事處。立法院的議事處會把那個禮拜四前收到的案子做一個整理,然後送到程序委員會,程序委員會會在隔一個禮拜二去處理。所以這樣就會花掉一個禮拜的時間,所以並不是我們提案之後馬上就能被處理,它光是程序委員會就會隔一個禮拜,當然我們也可以用急件的處理方式。透過黨團,或是花很多時間去每個委員的辦公室等,等這些委員在的時候趕快叫它簽一簽之後再跑,然後再跑到下一個委員的辦公室去堵他。那這樣確實是可以比較快,只是說這個一方面要花很多時間,一方面也要碰點運氣。

那程序委員會之後,每個禮拜二開的會是決定那個禮拜五的議程,剛剛講過院會是禮拜五第一天、禮拜二第二天,那禮拜二的程序委員會會決定那個禮拜五和下一個禮拜二院會會處理什麼樣的議案。那在程序委員會處理完之後,就會送到院會進行一讀。禮拜二程序委員會通過的議程,它在那個禮拜五會送到院會進行一讀。那這邊可能要注意的是,常常會有人說一讀通過,其實一讀根本沒有審議,它就沒有所謂的通過。

所謂的一讀是說,我們在院會裡面正式地說:我們立法院收到了那些案子。可能有行政院提案、有立法委員的提案,它只把條文名稱唸一遍,所以對內容不會有任何實質的討論,它基本上比較適合說是列案。那什麼時候討論法條的內容?要進到委員會。委員會我們立法院有八個委員會,大家可以想像成它是大學班級上的分組討論,等等會詳細介紹,那我們就是分成八組,去討論不同屬性的議案。所以一讀其實並沒有所謂的通過,它只是所謂的列案,那列案之後它送到委員會做分組討論,這才是真正的法案審議,所以在委員會被排案、以及在委員會通過其實更加重要。當然會有很少數的情況它會不經過委員會,那叫做逕付二讀,但是很少這種情況,只有這個案子非常急迫、非常緊急的時候我們才會動用這個程序。

在委員會審議的階段大致上有三個步驟,第一個是詢答,詢答就是大家平常在電視上看到的質詢,立法委員會就這個法案對部會做質詢。那再來第二個是大體討論,它幾本上就是我針對這個法案,不分條文,我整體性地做一些討論。接下來才是逐條,逐條討論就是:第一條大家沒有意見,好那接下來第二條。但是大體討論有時候會跳過,直接進入逐條討論,因為很多問題其實在詢答的時候大家就都有默契跟共識。然後如果在委員會可以獲得共識,它就可以送到院會去二讀。但是如果在委員會它無法統整大家的意見,它就會把法案送到黨團協商。黨團協商過往其實一直被批評是黑箱,但現在其實不是了,因為現在它會有直播、它也有逐字稿,其實大家都看得到。

那黨團協商分成兩種,一種是召委協商,就是委員會的主席出來召集協商,還有一種是由院長,那這個層級就更高,是由院長來主持整個法案的協商。那不管是經由委員會審議通過,或再經由黨團協商,這些法案都要進入院會,在二讀的時候就跟一讀不一樣,二讀就要唸法條的內容,二讀也有分兩個階段,第一個是廣泛討論,相對於大體討論,就是對整體法案進行討論,再來是逐條討論,就是一條一條拿出來,大家有什麼意見可以提出來說。但在院會的討論跟委員會討論不太一樣,雖然每個委員會可能有些差異,但大致上大家是坐在一張大長桌上你一言我一語的討論,但是在院會的討論大家要輪流上發言台,然後這個人講完、換下一個人發言。所以大家日常經驗應該可以發現,在委員會的討論密度會比較高,因為大家一起開會、坐在桌上討論的過程,它比較容易去講一些比較細緻的地方,那院會是用輪流上發言台的方式,它其實比較不容易聚焦,大家只是把自己的想法講完,在聚焦上會比較困難。所以我會認為在委員會的討論密度比院會來得高,通常到院會的時候比較多是表態,它不太會是真正有意義的討論,那當然如果在院會這邊沒有達成共識,在二讀這個階段就會進行表決,那大家之前也在電視上看到,比方說《國民法官法》要通宵徹夜的表決,要一條一條地表決,那是在院會無法獲得共識的狀況。

然後二讀結束後會進入三讀,三讀同樣會把條文的每一個字都再唸一遍,就確認它沒有文字或格式上的錯誤。那三讀之後會再經過總統公布,通常總統府會在十天之內做公布的程序。所以,法案不會在三讀之後立刻生效,它還要經過總統公布的這個部分,但是有一個狀況,很少見,但是有可能發生,就是行政院覺得立法院通過的法案真的無法執行,它可以提請一個東西叫覆議。覆議是行政院經由總統核可,他要推翻立法院的決議,那如果有二分之一的委員同意行政院提出的覆議案,那這個覆議案就成立,那就會等同於這個法案從來沒出現過。也就是立法院通過三讀的法案,行政院可以提出覆議,如果覆議成立,那這個法案就會被推翻,它不是退回到某一個階段,它就等於從來沒發生過這個法案的審議的過程。這是大致上講一下立法院的運作程序。

然後我們剛剛講過有八個委員會:外交及國防、內政,那內政我都喜歡說它是包山包海,因為它有內政部它要管國家公園,所以玉山、阿里山歸他們管,他們有海洋委員會,他們要管海巡署、海洋研究、海岸線維護等等,所以它真的是包山包海。那交通委員會,大家通常比較有印象的會是交通建設,但其實他也負責觀光,觀光外也負責通訊,因為我們把通訊傳播也視為是交通得一種形式,因為它是一種溝通。所以通訊傳播,像是NCC(國家通訊傳播委員會)和我們最近在談的OTT(過頂內容服務)的愛奇藝在台灣落地等等,這些都是交通委員會會討論的內容。

再來是經濟委員會,經濟委員會當然就是產業還有一些關於經濟上的重大建設,還有很多社會團體很關係的能源問題、發電。那社會福利及衛生環境委員會顧名思義就是有社會福利、有環境,但它其實還包括了勞動,這也是很多社會團體會關注的部分。再來是我們黃國書委員所屬的教育及文化委員會,教育及文化委員會除了教育部之外,還有科學,所以較教育委員會它要處理原能會、中央研究院還有科技部,因為它其實是教育及文化,外掛科學。

再來是司法法制委員會,司法法制委員會就要處理法務部,那司法部的預算也會送到立法院來審,司法委員會也要負責去審理它們的一些立法計畫和行政運作,立法委員不能干涉司法判決,但可以干涉司法院的行政事務。那司法委員會還有一個特徵,像是我們政府各部門,例如教育部、科技部都會有組織法,那這些組織法都要由司法委員會和那個部門所屬的委員會一起審議。例如文化部的組織法就是由司法委員會和教育委員會一起審議,所以碰到組織改造的時候司法委員會的責任會非常重。

財政委員會就是負責監督財政部、央行、金管會等等,我們現在常說的數位金融科技、虛擬貨幣等等也會是財政委員會處理的業務和議題。

那每個法案都會有相應的領域,它就會送到剛剛提到的八個委員會中的某一個委員會或某幾個委員會去聯席審議,那法案最主要的領域就是由法案所屬的委員會為主審,例如我們在討論學校的營養午餐要立法,這樣要送教育文化委員會審議,那當然有一些業務可能會跨領域,例如要處理特教等一些身心障礙兒童的議題,它可能就要同時由教育和福衛環委員會一起審議,通常在……以我的角度來說,最困難的是法案的主管機關,這也是分享給團體的一些經驗,就是我們通常如果能夠確定某個業務要由某個主管機關來做的話通常會比較順利,但如果說這個主管機關無法確立,根本不知道要由誰來管,它就會很痛苦。例如說之前我們說要管理無人機,它之前就經過一個蠻漫長的過程,因為那時候就在討論無人機、空拍機要由民航局來管,還是由警察局來管。因為民航局會說:「我只管機場附近,那無人機全台灣到處飛,我沒有能力管。」警察就會說:「無人機在天上飛,我管不到。因為我們沒有任何工具。」所以這件事情就爭論很久,但是目前還是由民航局去處理,不過在前面「誰是主管機關」這部分就爭執了很長一段時間。

那再來就提到的是委員會,剛剛提到了超過一個委員會以上的話就會聯席,就是說不同委員會會合在一起開,像是這次我們的紓困,其實每個委員會都有參與,所以就是八個委員會一起聯席,因為紓困這個事情跟每個委員會都相關,那決定出要哪個委員會會在一讀的時候,但如果經過院會程序的同意,也可以變更。這邊就舉一個例子:「如果日本的哥吉拉要登陸台灣,那主管機關應該會是誰?」因為它其實沒有那麼簡單。有人可能會認為是國防部,因為牠會是一個外來威脅,但牠也可以是農委會,因為哥吉拉你可以說牠是野生動物,當然你也可以說是災害,災害的話就是行政院的災防中心,那你也可以說牠身上有輻射能,所以應該由原能會來處理。那在立法院我們常常因為這樣的議題討論很久,不光是委員的意見,也有部會之間的意見,所以主管機關的確立,一般來說是最困難的事情,所以一個議題或倡議,如果可以很明確地說要由哪個部會,甚至由哪個部會的哪個司、哪個屬來負責的話,它其實在推動上會順利很多。

那接下來就是我們立法院每年的運作。剛剛有提到,每年兩個會期,2到5月和9到12月,9到12月會審預算,其他時間會是休會期,法案都不會審查,但我們開玩笑說有暑假,因為那段時間沒有開會。所以如果在7、8月有重大議題,就會有人出來說:「為什麼不趕快立個法?」不好意思,那個時候休會,我們的成員都沒有在開會,所以不可能進行法案的審查。只是在休會期有可能會進行臨時會或延會,臨時會和延會的差別在於,臨時會會先決定這個會要處理哪個案子,在一開始就會明列出來,就只能處理那些議案。那延會就是平常會期的延長,所以它的程序就按照一般會期,它是不會限制處理的案子,但是臨時會會限定只能處理那些案子,例如之前的臨時會就限定只能處理紓困的預算。

然後在臨時會時間通常不會有委員會,但是在延會的期間是可以有委員會,甚至應該說它應該就要開委員會,因為它就是一般會期的延長。

那我們立法院剛剛講了一年,現在講一周,剛剛有講過:每個禮拜五跟禮拜二是院會的日子,禮拜五開始,禮拜二那次院會結束,五跟二算一次,所以禮拜五會有最多委員會來,我們也最容易簽法案,因為大家要簽到。那通常禮拜五的院會只會處理報告事項,報告事項多數是一讀的法案、政府單位要送立法院備查的法規命令,例如說最近大家最近很關心的美豬,它就是一個政府單位要送請立法院備查的法規命令,或是說它會一讀立法院要求政府單位送交的報告。那通常在禮拜二我們才會處理討論事項,其實就是剛剛說的二讀的法案,那通常不會預先列三讀的反案,因為通常法案是在二讀的當天完之後立刻進行三讀,所以通常就是準備二讀的法案和預算案會被列為所謂的討論事項,那每個一三四,是委員會,在委員會可能會做業務報告。業務報告是法律規定各個部門要對立法院進行的義務,例如教育部每個會期一開始,它要對立法院做業務報告,它這半年的業務是什麼?當然每個部會都要來一次,那以我們教文會來說,我們有六個部會,業務報告就要占掉六天的時間。

那再來是因為要提出預算,配合他們提出的預算案,他們要提出一份預算報告,那這份報告一樣,預算報告是針對一整年的預算,是明年一整年的預算,業務報告是針對這會期的業務狀況。那還有另外一種叫專題,專題報告是立法委員要求的,就是我針對某些題目、某些議題,我們覺得特別有需要做報告的時候,立法委員可以要求部會進行專題報告。例如說在上一個會期,就有很多關於防疫跟紓困有關的專題報告。例如藝文紓困的專題報告、學校防疫的專題報告,或是說我們東京奧運準備情形的專題報告。是針對特定議題我們會要求部會來進行報告,那例如在下個會期很可能會出現露營地管理的專題報告,那這個東西跟一些重大議題的發生還有時事都很有關係。這些報告不只是部會的報告,部會報告完之後立法委員要去詢答,因為現在有個機會較公督盟,它會點名,每次報告委員會裡的委員都要去進行質詢,公督盟就會點名,如果沒有點名就會被扣分,所以大家都會乖乖地去質詢。21:55 那除了報告之外,還有一種狀況是考察,考察去實際地看一些政府的設施、政府的一些新的計畫和作為,例如說我們在前一個會期有去考察過中研院,去看它疫苗的研發,那現場也有中研院的研究員跟我們來說明目前研發的狀況和進度,以及什麼時候會有快篩等等。當然很多人會批評考察是浪費時間,但我必須說不一定是這樣,因為有時候確實是透過考察,我們實際地去看,我們才能真的比較了解這個計畫在做什麼,例如說:科技部有個設施叫台灣光子源,它是所謂的粒子加速器,那這種東西我們看報告再怎麼樣我們也看不懂,因為它是非常高深的物理學,那我相信台灣看得懂的人也不是非常得多,那透過實際的考察、模擬運作,我們去提問,確實比較能夠了解這些高科技機構的運作,因為我們用我們的方式發問,他們就會用我們聽得懂的方式講解,這樣也是比書面報告還容易了解他們的運作。

除了考察和報告之外,我們還能排委員會得公聽會,最近也是網路上有一些爭論。那委員會的公聽會是立法院比較正式的公聽會,那除了這個以外,個別委員也可以自行辦理公聽會,因為剛剛講過立法委員的目的是匯集民意,那辦公聽會是蒐集民意的方式,但是在委員會的公聽會它有比較強的效力,而且它會上我們立法院的視訊傳播系統,你在網路上看得到、你在電視上看得到,而且它的會議紀錄會正式地留在立法院的公報裡面,那同時它也是限制。在委員會公聽會裡面我們會要求各政黨依席次比例分別指派不同數量地學者專家,例如國民黨和民進黨因為人數比較多所以就會比較多,民眾黨和時代力量推舉的額度就會比較少。但是不論如何,都要保留各政黨推舉的權利,委員會舉辦的公聽會就會這樣,要由各黨派來共同推派人選,那如果個別委員舉辦的公聽會,它當然就是那個委員自己決定要誰來就誰來,但在委員會的公聽會就不能這樣。

再來就是法案審查和預算審查,兩者其實也接近,首先我們會進行預算報告和詢答,詢答之後,我們會提出所謂的預算案,等等我們會講解有什麼樣的型態,那會針對每個委員提出的預算去進行討論,那大概每個禮拜的一三四這三天委員會都會進行上述的這些業務。

那我們每個立委辦公室每天其實也會有很多狀況,例如說我們要準備提案、準備質詢,因為委員要知道可以問什麼,然後有各種會議、跟部會溝通,也會跟民間團體溝通,因為也會有民間團體來倡議他們的理念,或是說他們已經有一個法案準備要推出,然後幫委員協助安排行程和一些邀約,有可能是民間單位的,也有可能是政府單位的。

例如說之前在台中有一個F-16戰機的試飛,就會來邀約委員是不是可以去。還有另一個很重要的業務是:接電話。接電話聽起來很簡單,但是在立法院,由於我們的電話是公開在網路上,其實會有很多民眾打來不是要講什麼特別的議題,他只是覺得有個想法,想要找人講,希望有人可以聽。可能有些人可以想像這樣的電話是什麼樣的心態,這樣的電話通常會很長,因為他會講他原本想講的議題之外,還會不斷地延伸,把他的各種想法都跟立法委員講,其實比較像是生命線的狀態,我們就只是在聽他的想法,也要排解他的情緒,這是我們每天大概都會碰到的事情。

當然我們會有很多的公文往返,我們要跟部會索取資料或是我們要提出我們的意見、要確認一些事情,我們跟部會之間就要行很多文,那我們會蒐集最近的一些報導跟選區相關的輿情。比方說之前我們的選區在台中市,那之前台中市的車站下雨的時候裡面淹水,外面沒有淹水,對我們來說就是的很重要的輿情,因為很多民眾可能會有一些意見。當然因為現在的社會,大家的生活習慣,我們一定要去經營社群媒體,因為很多人可能不會看新聞,他只會在臉書上、在IG上、在LINE上看到委員,這也是我們工作的一環。

協調會等一下會解釋,協調會其實是比較用來處理個案的狀況,就是說針對個案有疑難雜症,我們請遇到困難的人來,也請部會過來,我們來跟部會詢問有沒有什麼比較好的處理方式。

那這是剛剛講過的法案的程序,通常我們送出法案到法院一讀,可能會需要兩周,快的話當然可以縮到一周,但就要花比較多時間處理,所以一般保守來說都會需要兩周,所以不是法案一寫好你就會在院會上看得到它,而是會需要經過一些時間。

那這邊要解釋得三種ㄈㄨˋ議,因為三種唸起來都一樣。附議大家當然都可以理解,就是表示我跟你同樣的意見,是附和的附。那復議是重復的復,是指先前決議的事情,在立法院裡面它可以要求再決議一次,但是我們立法院程序上的規定是它必須要在當次會議到下一次結束前要求提出這個復議,那這種復議如果通過了,那決議就撤銷。還有一種是覆議,剛剛講過的,就是行政院覺得有疑難的時候可以推翻立法院的決議,那這個原來通過的決議就不算,但是這個很少見,70年來出現過14次,但這邊講的主要是復議,因為我們這邊有匡列,它可以提出的時間是本次會議到下一次會議,所以這就影響到我們一程的進行。因為剛剛講過每個禮拜五到禮拜二是一次院會,所以復議的期間是這個禮拜五到下個禮拜二,再到下個禮拜五到下個禮拜二,在這個期間都是可以提出復議的時間。所以在這個復議的期間我們原來的決議可能被推翻,比如說通過一讀的法案在這兩周的時間內是有可能會被推翻的,所以我們在法院通過一讀之後,在這兩周內,我們不會排入委員會,因為萬一它被推翻了怎麼辦?那這個就稱為復議期,因為它可能在二到五、二到五兩次的院會裡面,可能會推翻原來做出的決議,那我們通過一讀其實是決議的一種,所以在法院通過一讀後,我們無法立刻進入委員會,因為它有可能被推翻,我們會等到它復議的期間過後,再把它排進委員會。

那復議期有沒有規定的方式?有。它是要各黨團簽字,各黨團有所謂的黨團幹部有三名,我們叫黨團三長,要每個黨團的三長都簽名,我們才能說:「大家都不會去提復議,我們可以優先排。」那這個程序要不復議同意書,但這個很少用,因為你要找到每個政黨的三名幹部都簽名其實是有點簽名是有點困難的,而且他們也未必會同意幫你簽,所以我們的法案都會等這個復議期。這邊是復議期的法律依據,所以我們算出來一讀後的復議期大概會有11天。

那過了復議期,委員會可以開始排審,可是什麼時候排審就是由委員會的召委,召集委員,也就是委員會的主持人來決定,那委員會會有兩名召委,每一周輪一人主持。但是通常我們的狀況會是:委員會有個版本,部會也會希望有一個自己的版本一起審議,那其實有點像是委員開價、部會還價。所以部會通常會說:能不能等一下,等我們提好我們的版本,也就是所謂的對案再來一起審議。

這邊是算一個會期會有4個月,大概過程中約有51次的委員會,但是51次委員會要分別進行部會業務報告,預算會期還會需要預算詢答跟審查,還有一些重大議題需要用到專題報告,所以這都會壓縮到審法案的時間。所以我們一讀進來的法案不見得都會被排審。應該是說多數的法案是沒有被排審的機會的,那召委會視法案的重要性或是社會情勢以及大眾關心程度決定什麼案子會被排審。所以召委扮演了很重要的角色。這邊我再多說一點,其實通過一讀之後並不能保證委員會一定會排審,要召委視各個因素來決定這個法案要不要排審,所以剛剛講過,法案審查密度最高的地方其實就是委員會,那所以如果要讓委員會盡快的排審的話,在一讀過後就會需要有一些倡議工作。讓社會認知這個議題其實非常重要,它應該要盡快地去排審,讓這個法案盡快通過。所以這一讀08:44 (聽不懂)其實是要去強調法案的重要性的。

那委員會審查程序剛剛也大概講過,在同一部法裡面,可能會有很多不同的版本,例如之前紓困就有很多不同的版本,那這些不同的版本,其實依照立法院的規矩,這個不是法律,是慣例,每一個法不同條文、不同版本會一起排審,就是不會今天A委員跟B委員提同樣的法,但只審A委員不審B委員的,我們不會這樣做,也是一種互相尊重。那剛剛講過法案程序有詢答、大體討論、逐條討論。

這邊也要跟大家強調,如果團體提出來的意見,他沒辦法提出一個版本,他可以在逐條討論的時候提出修正動議,但是修正動議的限制是說:你要在那次的審查的所有草案要有那一條,例如今天團體倡議、關心的是《動保法》第二條,但是那天排審的所有草案裡面,它都是《動保法》第三條跟第五條的修正案,這樣就不能提第二條的修正動議,但是它可以提第三條跟第五條的修正動議。所以這個是需要注意的地方,但修正動議其實可以在逐條審查的階段中進行,而且它基本上只要在那一條討論通過前,它都有機會提出,所以如果來不及提出版本,但又發現這個法案要排審的時候,去遊說立委提出修正動議會是一個有效工具,而且修正動議的門檻比較低,剛剛講過法案要有15個委員連屬,但是修正動議裡面它在委員會中只要一個委員提出、兩個委員連屬就可以成立,但是它還是有剛剛提到的那些限制。

那還有種狀況是附帶決議,附帶決議是:我不具體規範在這個法條裡面,而是在法條通過的時候加了條件,就是我對這在這個法通過個法條附帶了一些額外的義務跟要求,我才讓它通過,未來在這個法通過之後,政府單位就必須要依照這些附帶決議去實現附帶決議的內容,例如說我今天通過了一個法,但它可能有一些跟其他法規要配合調整的地方,我就可以下一個附帶決議說:「我今天通過這個法,但是一年內要提出所有需要配套調整的法規的修法」例如說我們今天修了母法,它有很多子法要變動,那子法不會送到立法院來審,委員無法提案,因為這個是行政單位的行政命令,那我們可以提出一個附帶決議是:「你在一年之內要把這些子法調整完成。」這個是附帶決議可以使用的一種形式,它不是實際的法規內容,而是我們在通過法規的時候給它加一個條件。

還有一些東西是不適合寫在法條本身,那我們可以寫在立法說明,當然立法說明不會有直接的約束性,它通常出現效果是在法院,在法院要判定一個法律的真實意義的時候,他們會去參考立法說明,來去判斷這個法的意思是什麼,所以在立法說明裡面它的記載,雖然不具有法律效力,但是它還是可能對法律的運作產生影響。所以有時候不見得是要遊說提出一個法案,而是說可以看情況,團體也可以去遊說立委提出修正動議、附帶決議、立法說明,這是一個遊說策略,當然這個時間會很緊,因為我們看到排審是前一個禮拜五就會看到下個禮拜要排什麼法案,所以對於修正動議、附帶決議等等的倡議,可能就要在那個禮拜即刻地去進行。所以等等我會說明要怎麼去看立法院每個禮拜會審哪些法案。

這張程序的部分,可能請大家聽完剛剛的內容後再看一遍。也還是必須說明:立法院其實有很多程序要跑,像剛剛講的復議期,它可能會有一些時間上的規定,所以不會說今天講了什麼明天就可以完成,這個確實不是立法院可以完成的事情,立法院可以做到的事情是依照程序,然後依照我們說的國會五法去把它完成。所以會被一些人認為是沒效率,這個我覺得可以理解,但希望大家體諒,因為這是有一些規定在那裡的。

接下來是講到除了個別委員可以提案之外,在立法院還有一個可以提案的單位叫黨團。所謂黨團就是在每一次的立法院,立法委員的席次達到三席以上,而且席次前五多的政黨,就可以組成黨團。黨團它的好處就是它也有提案權,它不需要15個人連屬,像大家可能會看到民眾黨跟時代力量可能就比較喜好用黨團提案,因為他們要去達成15個人的連屬比較困難,但是黨團就可以成為他們提案的一個管道。

除了黨團之外,還有一個形式叫政團,政團就是沒有一定要是政黨,四個以上沒有政黨的委員可以組成政團,但是就我的理解是政團的制度並沒有被用過,通常就是黨團,目前立法院裡面就是有四個黨團,國民黨、民進黨、時代力量跟民眾黨。

這是剛剛說的,其實黨團協商過往都被說成是黑箱,但其實現在都有在網路職播而且會有電視轉播,你在網路上要找也可以找得到,在立法院也有所謂的IVOD系統,其實都是可以看得到的,然後也有所謂黨團協商的會議紀錄。其實這些東西有一定程度的透明性,而且我必須說:「在立法院的各項紀錄、影像紀錄,其實是比其他各個單位還要完備的。」那像是行政部門的一些紀錄都遠遠沒有立法院完備,立法院是絕大多數的東西都找得到,只是說要花一點時間去熟悉我們很複雜的系統,因為紀錄很多,也很多種類。但是對會找的人來說,其實都會找得到。不過還是無法免除有些東西會不會私下討論?其實還是會有,但是這個真的無法免除,例如說兩個委員說:「我們出去抽根菸。」抽根菸的過程中他們去討論一些事情,這個是不可能去拍紀錄的,他們可能是在閒聊,也可能在討論法案的意見,甚至在這時得到對法案的共識,那這個我們當然紀錄不到,也有可能他們用LINE,在開會的時候就互相聯繫,這都有可能。所以我們立法院是盡可能做到透明,但是有沒有監督不到或是民眾看不到的地方?還是有。但就我認為來說這是永遠不可能去阻止它,因為不管是什麼樣的機制,除非你把這些立法委員全部關起來,24小時去錄影,當他是楚門,要不然都不能避免這樣的事情發生。所以我必須承認,可能政黨立場很衝突的時候,會採用這種討論方式,因為透過私底下討論,他可以避免政黨壓力、選民壓力,因為選民裡面都會有一些敵對意識比較高的人無法接受妥協。但如果無法接受妥協,立法院就無法繼續運作下去,所以確實會有私下溝通的狀況發生,這必須承認。但是我也必須說立法院沒有大家想像得那麼黑箱,有效益的、所有正式程序下做出的討論基本上都會有紀錄,而且不管私底下怎麼討論,他還是要經過這些程序,所以你要找到誰說個什麼話、幫什麼議題去承擔責任,我覺得都是做得到的。因為私下的討論還是得回到程序,那在程序裡面就必定有紀錄,那你要找誰做什麼樣的決議,做出這個決議的人就要對此負責,這是理所當然的。只是在過程中可能會有些轉折,大家會真的看不到。

那剛剛講的很多時候要協商,協商其實是種溝通,它有一個正式的機制。那為什麼一定要協商?因為比方說表決的話,現在民進黨是多數,然後立法院是多數決,那少數黨一定會輸,那為什麼還要表決?因為表決很花費時間。像剛剛講的如果今天是法案,就可以每一條都表決。像之前的《國民法官法》它的狀況是:每一條有五個版本,所以每一條要表決五次,那這樣大家就要表決三天三夜。所以這是一個耗損時間的方式,對於立法委員來說,就算你執政黨是多數,它也會是一個很大的負擔。那除了這樣之外,還有其他的議事技巧,例如說:可以先表決要用什麼樣的方式來表決,那按照立法院的規定,可以再用一次重付表決來確認剛剛的法律效力,所以先表決我們用什麼方式表決,再重複一次我們要用什麼方式表決,再來才是一案本身的表決。議案本身的表決它可以再進行重付表決,光是這樣一個條文就要表決四次,那如果這個條文還有不同版本,它可能都要重複四次,所以就會很痛苦。

因此這種時間上、體力上、精神上的負荷就會是多數黨要去協商的動力,所以我必須說:協商對少數黨來說未必是壞事,尤其是你少到不能撼動表決結果的時候,因為協商比較能夠讓少數黨把東西納入,而不會讓多數黨贏者全拿。

那法條要逐條表決,預算案要逐案表決,所以之前就發生過國民黨為了增添執政黨的壓力,可能就提了一千多案的預算案要去表決,那對於執政黨來說,一千多案要去表決當然很痛苦。所以在協商的時候可能就會進行殺價,變成一兩百案,一兩百案還是要表決,但是在過程中國民黨也獲得一些它想要的事情,換取它撤掉八成的表決案,從一千多案徹成一兩百案,執政黨還是要花時間去做表決程序,但至少不會花到幾天幾夜那麼痛苦。那這就是個協商的過程。這當然可能跟大家……該怎麼講……為了讓立法院運作其實很多時候都需要各退一步,因為剛剛講過立法院是合議制的機構,它最好還是要不同的政黨、不同的委員之間都有共識,而不是每天都這樣力拼到底、你死我活,那其實這樣立法院會很難運作,其實在很多時候會有妥協的過程、會有各退一步的過程。那這當然是外界比較會批評的地方,像是:無法堅持、說一套做一套之類的,但是這是我們在……因為我們要持續地運作國會,我們不是要一次的會議、不是要法案,而是一間立法院要運作四年,那為了讓立法院在這四年間可以有效運作,而不會每一天都在對抗的話,它確實會需要很多妥協的過程。

這個是剛剛講過的例子,因為之前在國民黨想要杯葛前瞻的預算,所以提了一千多個預算,那疊一疊發現它有104公分高,一個預算大概就是一頁A4,所以大家可以想像那個量有多大。

那所以我們剛剛提到給團體的意見,處理問題是不是一定要修法,因為修法確實是最嚴謹也是效益最好的方式,但它確實非常耗時間,而且它光只有一個立委支持可能會不夠,像剛剛提的至少要15個立委連署,但在委員會裡面它也要能達成共識,所以這基本上是說:如果這個法案在委員會裡面有非常大的歧見,它是很難通過的,所以它必須要取得這個委員會裡面大多數委員的支持,因為我們在委員會裡面是共識決,它不會用表決的方式,所以不是多數就算,而是要絕大多數的委員對這個法案都有共識才能通過。

而且我也必須說的是:在立法院裡面,大家很難想像的是,其實立法委員會很重視行政部門的意見。所以其實應該說:立法委員跟行政部門之間有很大的資訊不對等,因為行政部門有最多的執行經驗跟數據,他們最了解這個議題的現況,他們也更了解他們有什麼樣的資源,人、錢、場地、各種工具等等,所以行政部門對議題的理解通常是比立法委員來得高的。

這邊也必須解釋:這不能說是立法委員不用功,因為剛剛說了,一個立法委員會分配一個委員會,一個委員會裡面可能就有六個部會,但是在部會那邊,可能就有幾百人,可能有一項業務就有一組人、一個人非常專精,所以他在議題的掌握度上一定會高於立法委員,因為它組織龐大、人員眾多、分工明確,所以在各別議題上,部會掌握的資訊、掌握的熟練度可能就會高於立委,所以立委有時候也真的很難去駁斥部會的意見,因為他們是實際在做的人,他們也是掌握最多的人。所以有時候立法的時候會卡在部會認為這個立法不適合通過,基於我們對專業的理解,當然不是說我們每次一定都會聽部會的,但一定會重視他們的想法。如果他們找出很明確的證據指出這個法為什麼不能通過的時候,那這個法確實會很難推動,當然我不是說不可能,但是如果部會能夠確實提出這個法有疑慮、有問題的話,我們確實是比較難推動這樣的法律,當然不是不可能,是很困難。

所以在修法上,除了立委的意見,行政部門的意見也佔有非常大的重要性。所以除了修法還有什麼方法?還有像是協調會,例如我們比較常處理的狀況是,法規適用上有一些模糊空間,有一些解釋空間,但是目前行政機關可能對民眾給出了一個比較不利的解釋,或是說它給了一個比較嚴謹的解釋,那這點民眾其實可以透過立委來跟行政部門溝通,能不能給他一些比較寬鬆、比較有利的解釋空間,或是在執行上讓民眾比較容易去配合。那這個東西是立法委員可以做的。當然它會發生是所謂的選民服務,但我也必須說,這個東西它是不可能去違背法規的,也就是說:協調會是在這個法律有解釋空間的時候,立法委員可以協助去爭取一個對選民比較有利的解釋、有利的空間,或是比較友善的程序。但是如果它的訴求很明確有法規說不行的時候,那協調會也沒有辦法,因為它是法規上是不行的。如果你要求行政部門去違背法規,他們其實會有很大的壓力,甚至會被監察院懲處,所以他們不會去做,但如果有些空間去做的話,立法委員其實可以透過協調會去做協助。所以團體的一些議題,也有可能透過協調會的方式來處理。

例如說我們之前有協助過一些罕見疾病的兒童,他們可能在學校需要一些比較特殊的協助,我們之前遇到的案例是導尿管,這種疾病的兒童可能需要導尿管的協助,但是大部分的學校沒有配置這樣的設備,那我們是可以協助他們去跟政府單位協商播款,讓有這樣子小孩的學校去採購導尿管,當然這要先調查哪些學校有脊柱裂的小孩,再請教育部協助幫忙,讓這些有脊柱裂的小孩的學校去採購導尿管,那這個是我們曾經推動的案例,這就比較接近協調會。因為我們並沒有動到任何法律,而只是在行政上平常沒有想到要採購導尿管,所以沒有去做,那既然發現有小孩的罕病需求,也不得已,我們就能去請政府調解幫我們去做這樣的事情。那這是協調會可能會處理的空間。

然後還有一種東西叫預算提案,預算提案有刪減、凍結,凍結是指你必須要做到那些事情,否則這筆預算的二分十一、五分之一、十分之一,就不能用,這叫做凍結。所以這個對於團體來說也是個遊說的方式,例如在審預算的時候團體可以要求委員提出一個凍結案,就是說如果政府單位沒有達成團體所倡議的目標,例如說:設置一個什麼樣的設施、對動物保護意識的訓練等等,就不讓這筆預算被使用,凍結並不是刪除,它只是要完成條件後才能再使用。例如說我們可以提案要求動物保護的第一線人員,每年要受十小時的關於友善經濟動物的課程,否則第一線人員的人事費我們有十分之一不能使用。我們能立像這樣的條件,要求他們滿足條件後才能使用這筆預算。

那主決議跟剛剛說的狀況類似,主決議是我們沒有去凍結預算、我們沒有去凍結金額,我們只是要求政府單位去達成某些條件或目標。所以預算案的會期,也就是9到12月,也是團體可以倡議的時機,團體可以把想倡議的訴求,用凍結案的方式讓立法委員提出來給部會,這是一個可能的做法。但以我們的立場而言,我們當然會希望這個提出的訴求要有一定的可行性,除了做得到之外,它所耗費的人力資源跟成本不能太影響原來的業務,必須要主責的部會能夠承擔得起。例如說我們下一個凍結案說:教育部有個建設校園的預算,我們如果下一個凍結案是明年每個學校都要裝電扶梯,否則我凍結你二分之一的預算,那這樣看的話它當然怎麼樣都無法達成。那這對我們來說當然就是比較不好的提案方式,因為我們看那個錢和時間,明顯是做不到的,我們就不會提這樣的案子。所以凍結案是你們可以把你們的訴求放進來要求委員去提出,但當然也希望能夠符合實際上能做得到的範圍,這不只是物理上可能的,也包括在資源上、人力上可以做得到的。

但是我們必須要講一些事,在立法委員的職權裡面,我們是不能增加預算的,只能刪減、凍結,但是我們不能增加預算,有時候我們確實覺得有些業務很重要,例如說我們對連續劇、連續劇的補助很重要,但我們也不能說:希望這筆錢多一點,因為這是立法委員的職權的。所以有時候會陷入一個很尷尬的狀況是:我們覺得這個項目做得不太好,但它其實不是部會的錯,只是錢不夠,但是我們又不能去增加它的錢,我們只能去砍它的錢,或是暫時不准用這筆錢,那我們都覺得它缺錢了,我們還要去凍結這些錢嗎?所以這是我們會陷入的矛盾。

那這邊講了幾個工具,當然,修法是一個工具,修法除了提案之外,剛剛也講過可以用修正動議跟附帶決議的形式。協調會在處理個案上、處理行政模糊地帶上,也是一個模式,預算案也是一個模式。這些都是可以思考去遊說立委的一個策略。

這邊的圖有點跑掉,先跳過,那剛剛那張圖要講的是每年公督盟這個團體每年會要求立委要提出一定數量的法案,那基本是5案,那道滿分是10案,所以如果團體有一些法案想要推動的話,對於立委來說他可能是歡迎的,因為每年有公督盟這個團體在間度立委要提出一定數量的法案。所以這也是一個委員會想要跟團體合作的動機。

再來是說我們在立法院會有很多議題要推動,那一方面可能是我們夠專業、夠熟悉就會發現一些議題,我們透過跟政府要資料來取得,或是由民眾反映,也就是剛剛說的接電話,但是我們也常常經由團體或專家的意見來發現某些議題的重要性。例如說在這個休會期我們就接過營養師來跟我們反映學校營養師的功能可以再加強的問題,也有接過很熱忠火箭發射的學者,他希望在台灣的火箭發射可以更加法制化,那議題也可能來自政府機關,有時候政府機關會有一些想要推動的事情,但有時候光是由政府機關來發動可能會不夠力,他也會找立委一起合作,還有一些國外的立法例,像是近幾年韓國的N號房事件,可能就讓大家知道網路的一些性剝削、散布裸照的事件很嚴重,在台灣也有立委在推動類似的立法。那當然還有一些重大的新聞,像是這幾天大家會關注露營地的管理、水壩降水門和放水的程序、美豬萊克多巴胺添加的議題,這都可能是我們產生議題的來選。

對於立委辦公室來說,我們呈現就是質詢、記者會、法案、預算提案、院會的臨時提案,所謂的院會臨時提案,抱歉剛剛沒有解釋,它是說在院會裡面如果我們找到10個人簽名,他可以在院會裡面提出臨時提案,那行政院要給我們正式回覆,那這其實也是個有一定效力的方式。然後我們推動議題的結果,可能會形成法律、可能變政策上採納,可能會是行政部門去釐清或是承諾一些議題。所以對立委辦公室來說,我們也需要議題,那對於委員來說:如果有團體可以把議題帶來給立委,當然立委不見得會躲避,他可能也會很歡迎,因為我們也有議題去生產業績,所以有可能有團體帶著議題來找立委,立委可能會是非常歡迎的。當然這還是要視議題的可行性還有要實現的資源到底是多還是少,像是剛剛說的要台灣的火箭發設法制化,因為發射火箭這件事情在台灣很少人做,所以要去推動它的困難度會比較高,而且台灣對於在發射火箭的科技技術上也還沒有那麼成熟,但是我們要增加學校的營養師,可能相較來說就容易一點,因為目前學校裡面已經有營養師,我們只是想增加他的數量。那也有團體來找我們希望加強我們對校內身心障礙兒童的協助,因為現在有做,但做得不夠好,那相對來說有一定的基礎,我們去加強它,相對是比較容易的。

所以團體也是可以思考立法委員也會有這些議題的需求,跟各種呈現,它可能會對政府部門的運作產生一定程度的影響,那在這樣的情況下要怎麼跟立委合作,像是要怎麼把議題變成一個可以成為質詢、成為法案、成為記者會的形式,這也是團體可以去思考的遊說策略,因為我們剛剛講過,很現實地,立委辦公室有做業績的需求,那團體怎麼讓自己的訴求成為立法委員產出的業績,這也是個可以思考的方向。當然,在遊說地部份我們還是有很多比較隱性或不是那麼能夠明文去界定的因素在,例如說:委員本身可能對議題有些喜好,例如黃國書委員就很喜歡書法,所以他對於藝文、藝術品相關的法規和文資相關的法規就會比較有興趣,但是你要跟他談財政、行動支付,他可能就比較沒有興趣,但相對地,也有些委員對行動支付有興趣,對文化沒興趣。就是每個委員的經歷、背景,他的認知、他的朋友圈,其實會影響一個委員對議題的關注程度,那當然每個委員有不同選區,那每個選出有它的產業特性,例如有些農業區的立委,他可能在選區裡面有很多養雞、養豬的畜牧業,那他可能對於友善飼養的這些議題,可能就會有一些既定的想法在,他可能會認為這是一個加值農產業的機會,當然也有可能認為這是墊高選區的民眾養雞、養豬業的成本。這也就很難說,但每個委員的背景、自己的經歷,以及選區的特性,確實會影響到委員對一個議題的看法和態度。所以在遊說的時候也必須要去掌握這個委員過去提過什麼樣的議題、他對什麼東西有興趣,比較容易找到切入點,那這樣基本的情報蒐集的工作也是需要的。

那這邊是我們說我們接觸到各種法案的來源跟經驗,民眾、團體的邀約、處理陳情案的經驗、學者的倡議,那政府單位這邊比較不好舉例是因為有時候兩個部會間意見不一樣,就是說因為行政院每個禮拜會開行政院院會,會有很多事情在討論,那有時候可能A政府單位想修法,但B政府單位反對這樣的修法,那有時候A政府單位會偷偷來找立委說:立委你來提好了,因為我們行政單位內部還沒有結論,這確實是會發生的,只是這就不方便舉例了。

那提案時我們會討論剛剛講過的:提案內容是否有說服力、有沒有法理依據、科學依據,符不符合實務上的運作,它跟既有法律會不會有很大的衝突,甚至說這個法律的提議有沒有違反一些法律的原則,那這在所謂的《中央法規標準法》裡面其實有些規定,提案的一些政治效應、會不會被落實,會不會被網友罵翻、引發民怨。因為我們最近簽了一個,我們只是連署,因為現在違規停車一經檢舉警察就要去處理,然後它那個法案的內容是:以後警員不用馬上去處理,而是用勸導的方式,勸導不聽才開罰,現在是一收到檢舉就要去開罰,以後是勸導之後就要去開罰。但這件事情就讓我們被罵翻了,很多民眾說這不是在縱容違規停車嗎?但其實在遊說這個法案的時候,很大的一個前提其實是警察,因為警察覺得檢舉很多很累,所以他想要修這個法律,但很多網友可能就覺得立委在縱容違規停車所以就罵得很兇。

再來是說選區民眾跟支持者會不會生氣,那有些東西會不會抵觸你選區的特性,這是有可能的,像大家最近可能有看過一份學術機構的民調,到目前為止,同性婚姻其實還是有過半的民眾不支持,就算是民進黨的支持者裡面,還是有過半的民眾不支持,尤其你看它的特性,它在比較高齡化的地區、比較農村的地區,它的反對意見是特別高的。那其實這也是當時為什麼有些委員會感受到壓力的原因,因為確實在某些條件,例如說比較農村、比較高齡的地區,它的反對確實比較強烈,即使現在同婚通過一年多之後,它還是有很多甚至過半的比例在反對。

這邊是剛剛講過的《中央法規標準法》那這個我覺得就稍微看一下,因為如果沒有實際要寫法條的話,其實它的用處並不大。

然後這邊要提的是說:其實在這幾年我們通過一個法案叫《財政紀律法》,《財政紀律法》就是說:在制定法規的時候不能增訂固定經費額度或比率保障,舉例來說就是:我們不可以立一個法律是:「我們每年要每年有百分之0.5的預算投入動物保護。」依照《財政紀律法》這是不行的,因為它是增訂固定的額度0.5投入動物保護,所以它是不行的。我們也不能說某一個收入就成立一個動物保護基金,政府例如對於違反動物保護法的罰款列為動物保護基金,專款專用,這個也是不行的,《財政紀律法》已經限制了不能立這樣的法。這當然也是有它的理由,因為如果這樣的法立太多就會變成大家在搶部會的資源,最後越搶會越零散,所以才立了這個法規定立法院不能再立這樣的法,不是希望,是不能。

然後還有一個東西叫《中央組織基準法》,像是這個法就規定了我們部,文化部教育部等,部的總數有14個,那現在滿了,所以我們現在要增設任何部會其實是不可能的,除非說我們要做調整,你再有一個部門產生就要解散一個舊的部會,那這個就是說:在立法上毫無限制,它有些限制存在。

那在立法的時候我們就會討論它會不會有政治爭議、會不會引起社會輿論、不同團體的反應是什麼,還有政府單位的意見,就是剛剛也強調過:我們重視政府意見的程度可能比外界想像得高很多,因為他們當中確實有很多第一手的資訊以及實際實行的經驗。那不同團體的反應我們可以舉一個去年修過的法叫《教師法》,那在《教師法》裡面就會有很多不同的意見,校長有校長的意見,老師有老師的意見,家長有家長的意見,還有一些教育團體,像是人本教育基金會他們也有他們的主張,那這個法就是圍繞在這些不同的主張中,透過立委彼此的討論,立委跟立委的討論,立委跟團體之間討論、跟校長老師之間討論,最後才得出一個大家比較能接受的修法版本,但大家都能接受的修法版本其實不是大家都滿意的版本,只是大家都覺得:「好啦好啦,就這樣。」所以我們修法最後的結果就會像這個樣子,不會說:「喔!好棒!」這個可能也要讓大家理解,因為有很多不同團體、很多不同單位,包括政府單位,他都會有自己的意見存在,所以通常會得出一個大家都還可以的結果,不會是大家都覺得很棒的結果。

那接著我們舉例,像物理治療師想要立一個專法,說有一些物理治療的動作不需要經過醫師,但是醫師就反對,最後這個法案是破局的。所以在遊說法案的時候,也要注意會遇到什麼樣的反對意見,會遇到什麼樣的團體反對,這有可能是需要顧慮到的地方,因為如果可以先跟潛在的反對者也有一些共識或默契的話,當然法律推動上會更順暢。

那我這邊舉一個我覺得有趣的例子,就是在去年有幾個委員提了《著作權法》,說在社區的活動中心唱卡拉OK如果有盜版的音樂,不需要抓去坐牢,就沒有刑事責任,但這邊的前提是:所謂促進民眾身心健康,像是在社區活動中心,或是在橋下我們看到一些阿公阿嬤在唱歌,它的對象基本上是這樣,它所指的行為其實是,有時候這些伴唱機的歌太舊了,他要自己拿USB去灌新歌,但是這個行為在現在的《著作權法》裡其實是違法的,它屬於非法重製,那《著作權法》裡面其實除了有民事上侵權的責任要去賠償外,還有刑事責任,因為我們當時是用「偷竊」的概念去立《著作權法》,所以就演變成阿公阿嬤想要唱新歌所以拿去灌,他可能會被抓去關,如果在嚴格執行法律上的話會有這樣的結果。那當然過去我們是採取比較寬鬆的方式,就是業者沒有很認真地去舉發,像是你在公園、橋邊、社區中心看到阿公阿嬤去唱歌也沒有很認真地去舉發,所以也沒有人真的被抓去關,那這些阿公阿嬤確實也有灌這些未被授權的歌。過去其實這些行為存在但也還好,但是在那一年的年初,有一個著作權團體跑去發文,他跑去發文給這些社區活動中心說:「你們以後不能再灌歌囉!再灌歌、再去盜版,我就把你們抓去關。」那你可以想像社區活動中心裡面基本上都是阿公阿嬤,光看到說有人要把我抓去關,就非常緊張,一緊張之下就跑去找立委,找立委說怎麼辦,最後產生這樣一個修法提案,修法提案說:「我在促進民眾身心健康目的而去盜版這樣的卡拉OK帶,沒有刑事責任。」它沒有說沒有民事責任,它只是說:你不用被抓去關,但你還是要付錢。被抓到還是要賠錢給版權業者,所以這只是要解除那些阿公阿嬤的恐慌,但是當時很多音樂創作人看到了這條法律非常生氣,他覺得:我都已經賺不到錢了,你還說不用被抓去關,是要我吃土嗎?所以他們就非常生氣,於是這個修法就不了了之。但是我必須要說,這些後來很生氣的音樂人其實不是一開始發文給社區活動中心的版權業者,他們是另外一群人,這些音樂人是看到這條修法,覺得會影響自己的收入,感到很生氣,但我相信大家都可以理解,在這之中大家的想法也不是那麼得不難理解,版權業者要保障他們的產品不要去盜版,這是對的。那阿公阿嬤,雖然確實是違反《著作權法》去偷灌歌,但他們在社區活動中心這樣唱一唱,影響說真的也還好,不是什麼罪大惡極、要去坐牢的程度,然後也沒有免除他們的民事責任,而且對於這些阿公阿嬤來說,看到要被抓去關他們真的會很恐慌,所以才會來找立委幫忙。對音樂人來說他們也沒有錯,因為他們要捍衛自己的生存,他們希望音樂創作都能有價,所以不容許這樣的盜版行為,這都沒有錯。但是這都在可以理解的立場上,這條法案變成大家罵來罵去的狀態,但其實也不是罵來罵去,是阿公阿嬤去找立委提案,音樂人跑來罵立委說:你怎麼可以提這麼離譜的法?

那其實整個過程,你看各方的立場,相信大家都覺得有可以理解的地方,但可能解方不是那麼好,所以引起了一些紛爭,那對立法委員來講,要怎麼找出比較好的解方,比較不會讓大家都生氣、大家都無法取得共識,用一個適合的方法解決問題,這也是立法委員的工作。

那當然這邊以團體的立場來說,可能你今天是阿公阿嬤,可能直接去訴求提這樣的修法可能不是一個很好的解決辦法,那如果說可以讓音樂人先了解那年的狀況是什麼,我覺得音樂人也未必不能理解為什麼要在這個情況下去免除刑責,或是可以找一些更積極的方法去處理這個問題。因為每個法案其實會牽涉到很多方面,像這個法案就牽涉到音樂版權業者、在社區中心唱歌的阿公阿嬤、流行音樂的創作者,那他們其實都有很多不同的立場、不同的價值、不同的利益,那如何在這些不同的立場衝突之間找出一個合適的解方,其實是立法院要進行的工作,所以才說:通常很多議題上,真的結果都只能是:「好啦就這樣」而不是每一方都達到自己最高的期待、最大的要求,因為基本上不太可能,大家都是可能某些地方覺得:「好啦,我有進展,沒有完全獲得進展也沒關心,好歹有進步一點。」各方也比較能接受,這應該也是在立法院審議中比較容易產生的結果。

那這邊講到的是《空汙法》的案例,我覺得對我來說也是個教訓,那是因為當時修《空汙法》的時候有規範一些車輛要加強它的排氣檢驗,那其實有一些司機是我也覺得很同情的,他們原本是在貨運行跑車,後來自己買了車要去獨立作業,因為這樣能賺比較多錢,但是因為他們買的通常是二手老車,那這些車通常都不符標準,很有可能就不能上路,但是他們可能是拿他們所有的財產去買這輛車要自己去跑,讓家人可以有比較多錢,所以這些是很大的壓力,這其實是我們當初立法的時候沒想到的一群人,這種買了老車要去單獨獨立作業的人,就被我們忽略掉了,所以我覺得這也是我們在立法上需要注意的地方。

那這邊是再一次整理團體有哪些可以造成影響的手段:團體可以透過立委,立委可以透過法律提案、預算提案、質詢或協調會去做一些影響,當然法律提案不需要再解釋,預算提案就可以透過凍結或主決議的方式去要求部會做特定的措施,那透過質詢,質詢當然是讓議題更加曝光、增加政府單位的壓力,那協調會比較是個案在法律的模糊空間,或是讓機關做出一些對團體比較有利的措施,這就是協調會。但是還是要再次強調,立法院很講究妥協,就是有時候真的不能盡如人願,需要有些退讓或折衷的地方。

那接下來很快地講一下大家如何看立法院的進度,就是說我們每天在做什麼、審了那些案子。但首先要講的是:立法院有兩個網站,一個是全球資訊網,一個是國會圖書館,它可以看到的東西不一樣,那在全球資訊網裡面可以看到一個東西叫週報,所謂週報就是那個禮拜那個委員會的議程,看這個東西你就可以了解這個委員會會排那些案子或那些報告,那如果你有一些關注的法案要排審,就可能要去關注有哪些版本要排審,有沒有團體所關心的條文、有沒有所謂的修正動議或附帶決議,可能就要去專注,那這個週報通常是每個禮拜五的下午會更新,當然對團體來說這個時間可能很趕,但其實我們也是一樣,除了有人透漏消息給我們之外,我們也是要等到每個禮拜五下午三點才能知道下禮拜要審哪些法案,在委員會這個階段,我剛剛講過,委員會是審查密度最高的地方,也要到看到每個禮拜的週報,才知道各個委員會隔一周要審什麼法案。

這邊是舉一個例子,例如在5月4號這周,它就要審《國民年金法》、要排一些紓困報告,要審《行政院組織法》跟《國家機密保護法》這就是所謂的週報表,每個禮拜五下午三點更新,它會告訴你下周要審的法案,我覺得是需要關注的資訊,有可能團體所關注的法案被排到委員會審查了但你不知道,那如果一直有在盯這個週報的話就能掌握這些訊息。

再來是立法院的議案整合暨綜合查詢系統,這個其實在立法院的最下面,當然也可以直接Google,它這邊可以看到立法院每個禮拜五跟二的一次院會它的報告事項跟討論事項,報告事項就是一讀的法案,所以大家可以從這邊看到哪些法案進入了一讀,那從討論事項這邊可以看到哪些法案進入了二三讀。所以這個東西是監督院會的一個方式,那剛剛講了週報是看委員會的進度,議案整合暨綜合查詢系統是知道院會審了哪些案子,可以讓團體知道有沒有關注的法案被排入一讀。

然後再來這個是立法院議事暨公報管理系統,這都在立法院全球資訊網的最下方可以點進去,然後它可以去查詢立法院的逐字稿,就是說,如果你有特定的議題、特定的關鍵字想要去看立法院有沒有討論過,就可以用這個系統去處理。

再來是這邊介紹一個立法院國會圖書館,要注意這不是全球資訊網,它是獨立的網站,因為剛剛講過,要遊說立委要先知道他關注的議題、他推過什麼案子,那可以從國會圖書館這邊看立委問政專輯,那這個就可以來看個別立委的表現。點進立法專輯,點進立法菁英,當然這個詞可能用得太過,點進去之後可以點各個委員得名字,比如說我就點黃國書立委,你就可以看到他的基本資料,除此之外比較重要的就是問政成果,問政成果就是他相關的報導有哪些、他質詢過的議題、會議上的發言、法律上的提案,所以透過這個方式你就可以理解這個委員跟團體所關心的議題是比較近還是比較遠?他有沒有關注過跟團體類似的議題,這個可以做一個判斷的依據。

那這邊就是很快地讓大家可以了解一下立法院的一些資訊,那當然還有很多事情,我覺得不用一次講完,我覺得比較重要的還是可以掌握這個週報表,因為週報表排進去之後就是那個禮拜要進委員會審查,而且剛剛講過委員會就是最重要的討論階段,所以可能真的要注意一下週報裡排了哪些進去。再來就是一讀跟二讀的進度,就有哪些被排入該週的院會去做討論,那這邊就是最後的部分跟大家介紹一下怎麼看立法院的進度,也謝謝大家都觀看,謝謝。


 

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